(Este artículo es la síntesis final o las conclusiones de los 6 artículos antes posteados y que se enmarcan dentro del ensayo Descentralización, Participación y Desarrollo Local: Articulando lo social con lo político-técnico)
Creemos que los actuales modelos (teorías) de Desarrollo Local utilizan de manera instrumental el capital social, la institucionalidad, la cultura y los recursos naturales en función de incluir a estos territorios locales en el proceso de modernización capitalista en el marco del modelo económico neoliberal y la globalización.
De hecho indicamos que vemos una articulación ideológica y de enfoque –en este caso de corte economicista- entre modelos de planificación sectorial y global, así como los procesos de descentralización operativa y administrativa. Aunque creemos que están en el filo de parecer mas como procesos de desconcentración.
En Chile, tanto en el espacio regional como local, vemos con preocupación que los procesos de descentralización política -en la línea que trabaja Borja-, están ausentes en este tipo de territorios o sub niveles nacionales. Concordamos con Palma, que la descentralización no generará procesos de democratización o participación sustantiva de manera automática.
Siguiendo a Palma creemos que para generar participación sustantiva en los procesos de desarrollo local (“otro desarrollo” como plantea Coraggio) se hace necesario implementar estrategias educativas dentro de las diversas fases que considera la Planificación Estratégica Situacional.
Creemos además que dentro de los procesos de PES para “otro desarrollo” debieran considerarse el reconocimiento de Capital Social ( tanto variable como constante) como elemento que posibilite la implementación de acciones políticas que tiendan a la transformación social de la forma de ejercer poder, desarrollando más Gobernanza que Gobernabilidad al interior de los territorios.
Pero este es un espacio que se debe conquistar y construir con las voluntades y trabajo entre ambos sectores (tanto la sociedad civil como el gobierno local). Un espacio que sirva para el crecimiento y fortalecimiento de la conciencia colectiva y solidaria de las organizaciones. Un espacio que sirva para que el gobierno local sintonice adecuadamente con las necesidades de la población y centre sus esfuerzos para solucionar los problemas priorizados por las organizaciones basándose en propuestas construidas en conjunto.
Otro desarrollo es posible – y es urgente uno de carácter más endógeno-que reconozca las vocaciones territoriales, construyendo un proyecto político que instale las aspiraciones, necesidades y problemas de los actores y sujetos en el centro de su accionar, articulando lo social y las posibilidades político técnicas dentro de un territorio.
Panguipulli, Primavera de 2006.
MDE/mde
Monday, June 02, 2008
Participación y Capital Social Constante y Variable: hacia puentes que unan lo institucional y con lo social generando Gobernanza.
Según Esteban Valenzuela[i], existen múltiples limitaciones a la acción y gestión de los municipios provocadas por el centralismo estatal y que obligan a coordinarse con otros entes o buscar vías alternativas para poder actuar: paralelismo de esfuerzos y funciones, desprecio por la identidad local, retraso en inversiones, desincentivo de la creatividad y de proyectos a largo plazo, falta de poder y de recursos municipales.
“Definitivamente los municipios no tienen el poder en la comuna, tan sólo en una parte. Teóricamente no importa quien tiene el poder, lo que es esencial es el desarrollo de un territorio, Sin embargo, la necesidad de impulsar planes y políticas requiere que exista ese poder local, Si no hay poder local, se desaprovechan oportunidades y hay deterioro de la calidad de la vida (...) Alguien debe gobernar y ejercer el gobierno en procura del bien común para eliminar desequilibrios. (...)El municipio debe ser el impulsor y cabeza de una red de gobierno local que incluya a las agencias del estado central en la región, fuerzas sociales y privadas. Alguien debe coordinar y ejercer su legitimidad para ordenar la acción colectiva en el territorio. Entenderse como la cabeza de esta red con múltiples actores con poder, lo que implica conversación y negociación múltiple es la única opción para que el municipio no quede atrapado en los límites de sus competencias y en la sempiterna letanía contra el centralismo”[ii]
Si bien estamos de acuerdo con Valenzuela respecto a las limitaciones que impone el Estado Central para la gestión local, no lo estamos tanto con la forma de desarrollar gestión por parte de los municipios en la actualidad. Pues la participación de la Sociedad Civil podría transformarse en un decorado para seguir “gatopardeando” las realidades locales y “desarrollar” los procesos de acumulación que se dan en los territorios locales.[iii]
Como vemos hay un vacío en los procesos de planificación local por parte de los modelos globales y sectoriales que no permiten la participación sustantiva. Ya que su énfasis está dado en generar condiciones Gobernabilidad más que Gobernanza. ¿pero, qué es Gobernanza?
“Claramente, la participación, si se rige por su lógica natural, conduce a crear una red de poder y un tipo de regulación que no sólo inestabiliza la gobernabilidad del sistema político establecido, sino que tiende a crear otro paralelo o alternativo que, más temprano que tarde tenderá a exigir un cambio estructural. Una vez que se instala y crece, el subsistema de participación torna obsoleta la gobernabilidad y promueve una disciplina ciudadana distinta a la del Estado de Derecho: aquella que basada en la dinámica social, promueve la construcción de poder (empowerment) ciudadano y la reconstrucción del Derecho y del Estado. ¿Cómo denominar a esta forma distinta de regulación o disciplina? Desde 1990, la tendencia es llamarla Gobernanza[iv]”
Pero para explicar Gobernanza debemos hablar primero de capital social. Según Cristián Gumucio[v] el concepto de capital social puede ser visto desde una doble perspectiva:
a. Como el conjunto de recursos que tiene un individuo inserto en un conjunto de redes sociales a fin de obtener beneficios que mejoren su situación económica y social (Coleman, 1988). Lo que enfatiza una visión que tiene como fundamento el análisis de los factores que posibilitan la movilidad social ascendente. El capital social es entonces una “inversión” de parte de las personas y las familias: inversión en recursos que provee la estructura social para alcanzar sus intereses.
b. Como un recurso de una determinada comunidad (micro o macro) fundado en la existencia de organizaciones e instituciones mediadoras que posibilitan un esfuerzo conjunto y vehiculizan la movilización de sus miembros en función de objetivos comunes (Putnam,1994,1995).
Para este autor “estas perspectivas no siempre son coincidentes, como es de suponer, dado que la primera enfatiza una opción individual y el análisis se centra en la teoría de la movilidad social, en tanto que la otra focaliza su atención en el esfuerzo mancomunado de grupos y comunidades por la obtención de objetivos colectivos[vi]”.
Según Gumucio “el concepto alude, en la mayoría de los casos, a las redes sociales, las relaciones de confianza, y las asociaciones y/o instituciones que conforman un determinado tejido social: es decir, la forma cómo individuos y/o comunidades se insertan y participan en dichas estructuras interrelacionales y cómo ese tipo de inserción redunda en la obtención de oportunidades para la acción individual o colectiva”.
Otra dificultad conceptual para este autor dice relación con la “recarga” semántica del concepto. Se ha criticado a Putnam y sus seguidores (Portes 1996), dado que:
· Primero, se afirma que es necesario superar la tautología que significa suponer que el capital social es propio de la mayor existencia de civismo y de organizaciones cívicas y de que éste conduce a una sociedad sana cívicamente hablando; y
· Segundo, es necesario reconocer que el capital social debe ser analizado como factor neutro: también existe capital social en un conjunto de acciones individuales o colectivas que no conducen necesariamente al “bien común”: por ejemplo el capital social de asociaciones delictivas, de grupos de narcotraficantes, o el factor capital social y su intervención en acciones de corrupción (Portes y Landlot, 1996)[vii].
Para Salazar la participación de la ciudadanía en el diseño o ejecución de las políticas públicas no es un resultado fácil de conseguir. Para este autor la participación se produce o no se produce, no tiene sucedáneos; pues esta dependería de que el contexto estructural, de por sí, avance de modo consistente en esa misma dirección. Para éste autor la instalación efectiva de participación ciudadana requiere, así de la confluencia de dos precondiciones históricas, una social y otra estructural.
“El capital social puede constituirse a sí mismo de diversos modos. Puede, por ejemplo, articularse como energía social libre o en estado de espontaneidad, sin hallarse acumulado en términos de tradición o precondición participativa, entonces cabría hablar de capital social constante. Si no se acumula de ese modo y permanece como energía libre, podría hablarse, entonces de capital social variable”[viii]
Según Salazar existirían tres tipos de Gobernanza.
Gobernanza I sería aquella que se promueve según la lógica de la gobernabilidad, pero no desde la lógica del capital social, más por interés táctico del Estado que por un interés estratégico de la sociedad civil; limitando de esta manera el subsistema de participación a la interacción local entre las autoridades municipales, las agencias ejecutoras y las organizaciones de pobres beneficiarios.
“Gobernanza I es definible como un perfeccionamiento o modernización de la gobernabilidad en términos de acercar la autoridad a la gente, de aumentar el involucramiento civil, la transparencia de las políticas públicas, el incremento de la eficacia y ensanchamiento de la legitimidad global del sistema(...) potencia el capital social constante de la masa popular, pero sólo para que produzca un excedente o surplus que será luego estatizado (o expropiado, en beneficio histórico de la estabilidad global del sistema. Es una exacción de plusvalía (aquí para uso político) ...”[ix]
Gobernanza II, por el contrario, no se desprendería de la función de gobernabilidad, sino del despliegue histórico del capital social en todas sus formas.
“Aunque puede comenzar en la lucha de los pobres por su sobrevivencia, su acción reguladora se extiende más allá, incluyendo los movimientos sociales que luchan contra los factores globales generadores de pobreza y de las otras plagas de la sociedad. (...) No promueve la modernización del Estado o del Mercado, sino la socialización de ambos. Ni respeta por principio las leyes del mercado porque, también por principio, respeta los Derechos Humanos que demandan construir socialmente la propia realidad. Implica reconstruir los subsistemas de representación y de negociación a partir de la hegemonía legislativa de la sociedad civil. Implica también reconocer y desarrollar el saber social a la par o por sobre el saber académico, consultorial o político. Por último, no implica concentrar o desconcentrar el mismo poder, sino que construirlo, distribuirlo y densificarlo en el ámbito de las redes asociativas de la civilidad; refuncionalizandolo, refundando y subsumiendo en él a todas las clases políticas”[x]
Salazar plantea así mismo que entre estas dos visiones de Gobernanza estarían en pugna y serían excluyentes, reactualizando un viejo dilema de los 60s cuando se evidenció el colapso del desarrollo dependiente: Reforma o Revolución, socialismo o fascismo. Y que para morigerar esta confrontación que se mueve en la lógica de “salidas de fuerza”, se estaría buscando conceptos y fórmulas omniabarcadoras que permitan promover consensos y plazos más largos, de ahí que se hable –en términos teóricos- de una Gobernanza que integre y funde los dos tipos históricos descritos con anterioridad y esta sería la Gobernanza III.
“La Gobernanza III se define, fundamentalmente, como una relación global entre el Estado y la sociedad civil. Es decir como una relación al interior de una estructura constituida por dos entidades prexistentes.(...) Debe tenerse presente que, si bien el Estado no puede ni debe hacer más que lo que ha sido normado para él, la sociedad civil debe hacer lo que está normado pero puede hacer algo más que eso. (...) En el fondo lo que se busca a través de la Gobernanza es, en este caso, impedir que la brecha existente entre el rigor mortis de la institucionalidad y la historicidad de la sociedad civil se incremente en niveles peligrosos para el Estado y frustrante para aquella”[xi]
Gobernanza- y lo dice Salazar citando a Patricia McCarney- se refiere por lo tanto a la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre gobernantes y gobernados, entre el Gobierno y lo gobernado. Es central a esta relación la idea de credibilidad respecto a los políticos. Y los caminos para incrementar la credibilidad y la legitimación del Gobierno pasan por incrementar la responsabilidad hacia abajo, la transparencia, la participación real, el empoderamiento de los grupos de componentes de la sociedad civil y las consultas ciudadanas.
Podríamos decir que esta definición teórica es una difícil mezcla entre la legitimación de un Estado Neoliberal y la necesidad de transformación radical de la realidad y de las condiciones de vida objetivas de la población. Como dice Salazar, la Gobernanza III se mueve en el filo del punto de Huntington, o podríamos decir ni tanta democracia, ni tanta gobernabilidad.
En este aspecto la Planificación Estratégica Situacional[xii] (PES) y su acento en responder a contingencias sociales a través de agendas políticas en construcción, nos permitiría a juicio nuestro, mejorar la gestión municipal en el espacio local en las actuales condiciones históricas objetivas, claro que tratando de desarrollarse bajo el amparo teórico del concepto de Gobernanza II y Gobernanza III.
Ya que a diferencia del modelo global de planificación que establece una relación entre las normas de acción y objetivos operacionales que rigidizan la gestión; la PES permite que los contextos (que son caracterizados por los actores sociales) establezcan las normas de acción y los objetivos operacionales, que permite una condición más dinámica y flexible para la gestión local y para la construcción y transformación de la realidad.
Si el movimiento pendular de las “gobernanzas” y “gobernabilidades” en términos teóricos y tácticos es la imposición y tensión estructural del poder del Estado en los espacios locales. La PES podría servir como elemento que permita desarrollar capital social (constante y variable) en los territorios locales; eso sí utilizando instrumentos o herramientas que tiendan a la participación ciudadana sustantiva más que a la funcional, podría ayudar de alguna manera a abrir ventanas para que los sujetos sociales puedan constituirse en un sujeto político capaz de rearticular el campo popular.
En este contexto planteamos el siguiente esquema explicativo[xiii] para la articulación del capital social comunitario (Constante y Variable) como una herramienta para la participación ciudadana sustantiva que pueda ir construyendo acciones políticas que incidan en el gobierno local.
Creemos que la articulación del capital social comunitario variable y constante -enmarcado en el mayor o menor control y/o conducción técnico-político de la participación ciudadana para la acción social y política- podría generar los siguientes escenarios o situaciones:
1. Un control especulativo: Aquí la participación puede ser nula o simulada, con un claro rasgo vertical en los procesos de planificación, donde no existiría un reconocimiento del capital social, generando un escenario de control y de especulación con fines netamente electorales, manteniendo el statu quo. Son espacios determinados y controlados para generar Gobernanza I.
2. Reproducción Vegetativa: Aquí la participación se da en los niveles informativos y funcionales, que si bien se reconoce las redes de cooperación y reciprocidad estas son instrumentalizadas en los procesos de planificación con el fin de implementar un proyecto político-social e instalación de políticas sociales sin considerar la participación sustantiva de la población. Son espacios determinados y controlados para generar Gobernanza I y III.
3. Acumulación: Aquí existiría una situación de reconocimiento de las redes de cooperación y reciprocidad, pero a la vez implementando una estrategia educativa para la participación, en la cual se articule las experiencias históricas de organización y la construcción de demandas y agendas para desarrollar procesos de planificación participativa en el espacio local. De parte del gobierno local existiría un proceso de conducción técnico político mas que de control de la participación, existe la posibilidad de articular lo técnico-político con social para la conformación de un proyecto político consensuado y de desarrollo local que responda a las necesidades y problemáticas de los habitantes y actores del territorio. Son espacios en los cuales se pueden generar Gobernanza II y III.
4. Transformación: Aquí nos referimos a un escenario en el cual, tras el proceso de acumulación, la construcción del proyecto político consensuado y de desarrollo local, se procede a la transformación de las situaciones de desigualdad a través de un proceso participativo en el cual tanto los agentes del gobierno local como los sujetos que se han ido conformando en el proceso, coordinadamente y a través del dialogo van decidiendo el destino de los recursos para la satisfacción de las necesidades y el desarrollo local transformando las estructuras sociales, económicas, políticas e institucionales del territorio. Son espacios en que se puede generar Gobernanza II.
[i] Valenzuela, Esteban. Adiós al Municipio o la fecundidad de una red de gobierno local. Revista Proposiciones 28, septiembre1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[ii] Valenzuela, Esteban. Adiós al Municipio o la fecundidad de una red de gobierno local. Revista Proposiciones 28, septiembre1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[iii] Valenzuela, fue alcalde de la comuna de Rancagua hasta 1998 y magíster en Ciancias Políticas UC, master en desarrollo Universidad de Winsconsin-Madison.
[iv] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 15
[v] Gumucio Parker, Cristián. Capital social y representaciones socioculturales juveniles: un estilo en jóvenes secundarios chilenos. Artículo incluido en Capital social y políticas sociales en Chile. Investigaciones recientes. Volumen II. John Durston y Francisca Miranda, Compiladores. Serie políticas sociales Nº55. Octubre de 2001. Versión pdf en http://www.eclac.cl/. Págs. 10 y 11.
[vi] Idem.
[vii] Idem.
[viii] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 8
[ix] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 15
[x] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Págs. 15 y 16
[xi] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 16
[xii] Hay que destacar en este sentido la propuesta del Ministerio de Planificación y de su división de planificación regional, para desarrollar planificación participativa a nivel local para el Diseño de un Plan de Desarrollo comunal. Si bien no considera el concepto de participación sustantiva, ni tampoco desarrolla los conceptos de Gobernanza ni de capital Social, ni tampoco de Desarrollo que nosotros planteamos, a primera vista parece un acercamiento funcional bien intencionado hacia la participación ciudadana enmarcada en un proceso de Planificación Estratégica Situacional. En http://www.mideplan.cl/. Documento en pdf. Año 2006. 29 páginas.
[xiii] El cuadro explicativo- que necesita un desarrollo conceptual más amplio- se dio en el desarrollo de una discusión respecto a Capital Social con compañeros en la Cátedra de descentralización y gestión local del Magíster de Políticas Sociales y Gestión Local.
“Definitivamente los municipios no tienen el poder en la comuna, tan sólo en una parte. Teóricamente no importa quien tiene el poder, lo que es esencial es el desarrollo de un territorio, Sin embargo, la necesidad de impulsar planes y políticas requiere que exista ese poder local, Si no hay poder local, se desaprovechan oportunidades y hay deterioro de la calidad de la vida (...) Alguien debe gobernar y ejercer el gobierno en procura del bien común para eliminar desequilibrios. (...)El municipio debe ser el impulsor y cabeza de una red de gobierno local que incluya a las agencias del estado central en la región, fuerzas sociales y privadas. Alguien debe coordinar y ejercer su legitimidad para ordenar la acción colectiva en el territorio. Entenderse como la cabeza de esta red con múltiples actores con poder, lo que implica conversación y negociación múltiple es la única opción para que el municipio no quede atrapado en los límites de sus competencias y en la sempiterna letanía contra el centralismo”[ii]
Si bien estamos de acuerdo con Valenzuela respecto a las limitaciones que impone el Estado Central para la gestión local, no lo estamos tanto con la forma de desarrollar gestión por parte de los municipios en la actualidad. Pues la participación de la Sociedad Civil podría transformarse en un decorado para seguir “gatopardeando” las realidades locales y “desarrollar” los procesos de acumulación que se dan en los territorios locales.[iii]
Como vemos hay un vacío en los procesos de planificación local por parte de los modelos globales y sectoriales que no permiten la participación sustantiva. Ya que su énfasis está dado en generar condiciones Gobernabilidad más que Gobernanza. ¿pero, qué es Gobernanza?
“Claramente, la participación, si se rige por su lógica natural, conduce a crear una red de poder y un tipo de regulación que no sólo inestabiliza la gobernabilidad del sistema político establecido, sino que tiende a crear otro paralelo o alternativo que, más temprano que tarde tenderá a exigir un cambio estructural. Una vez que se instala y crece, el subsistema de participación torna obsoleta la gobernabilidad y promueve una disciplina ciudadana distinta a la del Estado de Derecho: aquella que basada en la dinámica social, promueve la construcción de poder (empowerment) ciudadano y la reconstrucción del Derecho y del Estado. ¿Cómo denominar a esta forma distinta de regulación o disciplina? Desde 1990, la tendencia es llamarla Gobernanza[iv]”
Pero para explicar Gobernanza debemos hablar primero de capital social. Según Cristián Gumucio[v] el concepto de capital social puede ser visto desde una doble perspectiva:
a. Como el conjunto de recursos que tiene un individuo inserto en un conjunto de redes sociales a fin de obtener beneficios que mejoren su situación económica y social (Coleman, 1988). Lo que enfatiza una visión que tiene como fundamento el análisis de los factores que posibilitan la movilidad social ascendente. El capital social es entonces una “inversión” de parte de las personas y las familias: inversión en recursos que provee la estructura social para alcanzar sus intereses.
b. Como un recurso de una determinada comunidad (micro o macro) fundado en la existencia de organizaciones e instituciones mediadoras que posibilitan un esfuerzo conjunto y vehiculizan la movilización de sus miembros en función de objetivos comunes (Putnam,1994,1995).
Para este autor “estas perspectivas no siempre son coincidentes, como es de suponer, dado que la primera enfatiza una opción individual y el análisis se centra en la teoría de la movilidad social, en tanto que la otra focaliza su atención en el esfuerzo mancomunado de grupos y comunidades por la obtención de objetivos colectivos[vi]”.
Según Gumucio “el concepto alude, en la mayoría de los casos, a las redes sociales, las relaciones de confianza, y las asociaciones y/o instituciones que conforman un determinado tejido social: es decir, la forma cómo individuos y/o comunidades se insertan y participan en dichas estructuras interrelacionales y cómo ese tipo de inserción redunda en la obtención de oportunidades para la acción individual o colectiva”.
Otra dificultad conceptual para este autor dice relación con la “recarga” semántica del concepto. Se ha criticado a Putnam y sus seguidores (Portes 1996), dado que:
· Primero, se afirma que es necesario superar la tautología que significa suponer que el capital social es propio de la mayor existencia de civismo y de organizaciones cívicas y de que éste conduce a una sociedad sana cívicamente hablando; y
· Segundo, es necesario reconocer que el capital social debe ser analizado como factor neutro: también existe capital social en un conjunto de acciones individuales o colectivas que no conducen necesariamente al “bien común”: por ejemplo el capital social de asociaciones delictivas, de grupos de narcotraficantes, o el factor capital social y su intervención en acciones de corrupción (Portes y Landlot, 1996)[vii].
Para Salazar la participación de la ciudadanía en el diseño o ejecución de las políticas públicas no es un resultado fácil de conseguir. Para este autor la participación se produce o no se produce, no tiene sucedáneos; pues esta dependería de que el contexto estructural, de por sí, avance de modo consistente en esa misma dirección. Para éste autor la instalación efectiva de participación ciudadana requiere, así de la confluencia de dos precondiciones históricas, una social y otra estructural.
“El capital social puede constituirse a sí mismo de diversos modos. Puede, por ejemplo, articularse como energía social libre o en estado de espontaneidad, sin hallarse acumulado en términos de tradición o precondición participativa, entonces cabría hablar de capital social constante. Si no se acumula de ese modo y permanece como energía libre, podría hablarse, entonces de capital social variable”[viii]
Según Salazar existirían tres tipos de Gobernanza.
Gobernanza I sería aquella que se promueve según la lógica de la gobernabilidad, pero no desde la lógica del capital social, más por interés táctico del Estado que por un interés estratégico de la sociedad civil; limitando de esta manera el subsistema de participación a la interacción local entre las autoridades municipales, las agencias ejecutoras y las organizaciones de pobres beneficiarios.
“Gobernanza I es definible como un perfeccionamiento o modernización de la gobernabilidad en términos de acercar la autoridad a la gente, de aumentar el involucramiento civil, la transparencia de las políticas públicas, el incremento de la eficacia y ensanchamiento de la legitimidad global del sistema(...) potencia el capital social constante de la masa popular, pero sólo para que produzca un excedente o surplus que será luego estatizado (o expropiado, en beneficio histórico de la estabilidad global del sistema. Es una exacción de plusvalía (aquí para uso político) ...”[ix]
Gobernanza II, por el contrario, no se desprendería de la función de gobernabilidad, sino del despliegue histórico del capital social en todas sus formas.
“Aunque puede comenzar en la lucha de los pobres por su sobrevivencia, su acción reguladora se extiende más allá, incluyendo los movimientos sociales que luchan contra los factores globales generadores de pobreza y de las otras plagas de la sociedad. (...) No promueve la modernización del Estado o del Mercado, sino la socialización de ambos. Ni respeta por principio las leyes del mercado porque, también por principio, respeta los Derechos Humanos que demandan construir socialmente la propia realidad. Implica reconstruir los subsistemas de representación y de negociación a partir de la hegemonía legislativa de la sociedad civil. Implica también reconocer y desarrollar el saber social a la par o por sobre el saber académico, consultorial o político. Por último, no implica concentrar o desconcentrar el mismo poder, sino que construirlo, distribuirlo y densificarlo en el ámbito de las redes asociativas de la civilidad; refuncionalizandolo, refundando y subsumiendo en él a todas las clases políticas”[x]
Salazar plantea así mismo que entre estas dos visiones de Gobernanza estarían en pugna y serían excluyentes, reactualizando un viejo dilema de los 60s cuando se evidenció el colapso del desarrollo dependiente: Reforma o Revolución, socialismo o fascismo. Y que para morigerar esta confrontación que se mueve en la lógica de “salidas de fuerza”, se estaría buscando conceptos y fórmulas omniabarcadoras que permitan promover consensos y plazos más largos, de ahí que se hable –en términos teóricos- de una Gobernanza que integre y funde los dos tipos históricos descritos con anterioridad y esta sería la Gobernanza III.
“La Gobernanza III se define, fundamentalmente, como una relación global entre el Estado y la sociedad civil. Es decir como una relación al interior de una estructura constituida por dos entidades prexistentes.(...) Debe tenerse presente que, si bien el Estado no puede ni debe hacer más que lo que ha sido normado para él, la sociedad civil debe hacer lo que está normado pero puede hacer algo más que eso. (...) En el fondo lo que se busca a través de la Gobernanza es, en este caso, impedir que la brecha existente entre el rigor mortis de la institucionalidad y la historicidad de la sociedad civil se incremente en niveles peligrosos para el Estado y frustrante para aquella”[xi]
Gobernanza- y lo dice Salazar citando a Patricia McCarney- se refiere por lo tanto a la relación entre la sociedad civil y el Estado, entre gobernantes y gobernados, entre el Gobierno y lo gobernado. Es central a esta relación la idea de credibilidad respecto a los políticos. Y los caminos para incrementar la credibilidad y la legitimación del Gobierno pasan por incrementar la responsabilidad hacia abajo, la transparencia, la participación real, el empoderamiento de los grupos de componentes de la sociedad civil y las consultas ciudadanas.
Podríamos decir que esta definición teórica es una difícil mezcla entre la legitimación de un Estado Neoliberal y la necesidad de transformación radical de la realidad y de las condiciones de vida objetivas de la población. Como dice Salazar, la Gobernanza III se mueve en el filo del punto de Huntington, o podríamos decir ni tanta democracia, ni tanta gobernabilidad.
En este aspecto la Planificación Estratégica Situacional[xii] (PES) y su acento en responder a contingencias sociales a través de agendas políticas en construcción, nos permitiría a juicio nuestro, mejorar la gestión municipal en el espacio local en las actuales condiciones históricas objetivas, claro que tratando de desarrollarse bajo el amparo teórico del concepto de Gobernanza II y Gobernanza III.
Ya que a diferencia del modelo global de planificación que establece una relación entre las normas de acción y objetivos operacionales que rigidizan la gestión; la PES permite que los contextos (que son caracterizados por los actores sociales) establezcan las normas de acción y los objetivos operacionales, que permite una condición más dinámica y flexible para la gestión local y para la construcción y transformación de la realidad.
Si el movimiento pendular de las “gobernanzas” y “gobernabilidades” en términos teóricos y tácticos es la imposición y tensión estructural del poder del Estado en los espacios locales. La PES podría servir como elemento que permita desarrollar capital social (constante y variable) en los territorios locales; eso sí utilizando instrumentos o herramientas que tiendan a la participación ciudadana sustantiva más que a la funcional, podría ayudar de alguna manera a abrir ventanas para que los sujetos sociales puedan constituirse en un sujeto político capaz de rearticular el campo popular.
En este contexto planteamos el siguiente esquema explicativo[xiii] para la articulación del capital social comunitario (Constante y Variable) como una herramienta para la participación ciudadana sustantiva que pueda ir construyendo acciones políticas que incidan en el gobierno local.
Creemos que la articulación del capital social comunitario variable y constante -enmarcado en el mayor o menor control y/o conducción técnico-político de la participación ciudadana para la acción social y política- podría generar los siguientes escenarios o situaciones:
1. Un control especulativo: Aquí la participación puede ser nula o simulada, con un claro rasgo vertical en los procesos de planificación, donde no existiría un reconocimiento del capital social, generando un escenario de control y de especulación con fines netamente electorales, manteniendo el statu quo. Son espacios determinados y controlados para generar Gobernanza I.
2. Reproducción Vegetativa: Aquí la participación se da en los niveles informativos y funcionales, que si bien se reconoce las redes de cooperación y reciprocidad estas son instrumentalizadas en los procesos de planificación con el fin de implementar un proyecto político-social e instalación de políticas sociales sin considerar la participación sustantiva de la población. Son espacios determinados y controlados para generar Gobernanza I y III.
3. Acumulación: Aquí existiría una situación de reconocimiento de las redes de cooperación y reciprocidad, pero a la vez implementando una estrategia educativa para la participación, en la cual se articule las experiencias históricas de organización y la construcción de demandas y agendas para desarrollar procesos de planificación participativa en el espacio local. De parte del gobierno local existiría un proceso de conducción técnico político mas que de control de la participación, existe la posibilidad de articular lo técnico-político con social para la conformación de un proyecto político consensuado y de desarrollo local que responda a las necesidades y problemáticas de los habitantes y actores del territorio. Son espacios en los cuales se pueden generar Gobernanza II y III.
4. Transformación: Aquí nos referimos a un escenario en el cual, tras el proceso de acumulación, la construcción del proyecto político consensuado y de desarrollo local, se procede a la transformación de las situaciones de desigualdad a través de un proceso participativo en el cual tanto los agentes del gobierno local como los sujetos que se han ido conformando en el proceso, coordinadamente y a través del dialogo van decidiendo el destino de los recursos para la satisfacción de las necesidades y el desarrollo local transformando las estructuras sociales, económicas, políticas e institucionales del territorio. Son espacios en que se puede generar Gobernanza II.
[i] Valenzuela, Esteban. Adiós al Municipio o la fecundidad de una red de gobierno local. Revista Proposiciones 28, septiembre1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[ii] Valenzuela, Esteban. Adiós al Municipio o la fecundidad de una red de gobierno local. Revista Proposiciones 28, septiembre1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[iii] Valenzuela, fue alcalde de la comuna de Rancagua hasta 1998 y magíster en Ciancias Políticas UC, master en desarrollo Universidad de Winsconsin-Madison.
[iv] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 15
[v] Gumucio Parker, Cristián. Capital social y representaciones socioculturales juveniles: un estilo en jóvenes secundarios chilenos. Artículo incluido en Capital social y políticas sociales en Chile. Investigaciones recientes. Volumen II. John Durston y Francisca Miranda, Compiladores. Serie políticas sociales Nº55. Octubre de 2001. Versión pdf en http://www.eclac.cl/. Págs. 10 y 11.
[vi] Idem.
[vii] Idem.
[viii] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 8
[ix] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 15
[x] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Págs. 15 y 16
[xi] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. http://www.sitiosur.cl/. Pág. 16
[xii] Hay que destacar en este sentido la propuesta del Ministerio de Planificación y de su división de planificación regional, para desarrollar planificación participativa a nivel local para el Diseño de un Plan de Desarrollo comunal. Si bien no considera el concepto de participación sustantiva, ni tampoco desarrolla los conceptos de Gobernanza ni de capital Social, ni tampoco de Desarrollo que nosotros planteamos, a primera vista parece un acercamiento funcional bien intencionado hacia la participación ciudadana enmarcada en un proceso de Planificación Estratégica Situacional. En http://www.mideplan.cl/. Documento en pdf. Año 2006. 29 páginas.
[xiii] El cuadro explicativo- que necesita un desarrollo conceptual más amplio- se dio en el desarrollo de una discusión respecto a Capital Social con compañeros en la Cátedra de descentralización y gestión local del Magíster de Políticas Sociales y Gestión Local.
Cuando la Gobernabilidad en el espacio local es sinónimo de Control y no de Legitimidad
En la administración del Gobierno Municipal, si bien el PLADECO, en una de sus etapas de diagnóstico considera la participación de la comunidad en la exposición y planteamiento de sus problemas y necesidades sentidas; el diseño, desarrollo y ejecución de los planes depende de los técnicos y planificadores municipales, que a través de su gestión tratan de conectar estas demandas mediante proyectos a fondos sectoriales regionales y la ejecución local de programas de políticas sociales. Nos encontramos por lo tanto con la verticalidad estatal y su origen político desde el poder central del gobierno, que genera gobernabilidad y estabilidad sistémica, pero no necesariamente legitimidad.
Para Gabriel Salazar la gobernabilidad “ es una tarea estatal, que se define por la necesidad sistémica de mantener la sociedad civil disciplinada y sujeta bajo un “estado de derecho”. Y es, sobre todo, tarea para el gobierno de turno. O para la coalición con mayoría electoral relativa. Es un concepto político, no social, ni ciudadano. Por esto el arte político de construir gobernabilidad es hermano del arte ingenieril de proyectar legitimización. Y nieto del arte factual( o marcial) de construir Estado con presidencia de la participación civil”[i]
Este mismo autor parafraseando a Samuel Huntington plantea que la poca participación garantiza gobernabilidad; mucha, no.
“La gobernabilidad (...) es una función y a la vez una obligación política del Gobierno, pero es también algo de máximo interés para los poderes del mercado. En consecuencia, todo gobierno, y en especial aquel que tiene baja legitimidad, necesita manejar políticas de participación con prudencia, e incluso con mezquindad”[ii].
Por otro lado estos modelos de planificación en el espacio local tiendan a regirse principalmente por criterios económicos de eficacia y costo beneficio
Según Salazar, citando a Martín Lipset, plantea que la eficacia “significa el grado en el que el sistema satisface las funciones básicas de gobierno tales como considera la mayoría de la población... la legitimidad ( en cambio) implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas par la sociedad.[iii]”
Según Salazar[iv] la estabilidad, pues, es una cualidad de pertenencia sistémica y la legitimidad (que no es una mera cualidad subjetiva, sino el derecho y el poder de la soberanía) una decisión ciudadana. Decisión ciudadana que queda coartada, limitada por el entramado estructural. Democracia protegida y blindada de la capacidad de hacer historia por parte de los actores sociales y de aquellos sujetos políticos que plantean la transformación de esta sociedad.
De ahí que a la luz de estos autores, podamos argumentar que la utilización de modelos de planificación globales tanto con énfasis en lo institucional y sectorial para el desarrollo de políticas sociales en el espacio local tiendan más que nada al ejercicio de generar estabilidad sistémica. Léase también entre líneas reproducción y contención, en cuanto que satisfaciendo “precariamente” las necesidades de la población se contiene el desarrollo y articulación de las demandas más estructurales, generando las condiciones objetivas y subjetivas para que se continúe profundizando y reproduciendo el patrón de acumulación local sin contratiempo.
Podemos concluir que tanto los modelos globales como sectoriales están enmarcados en la lógica de la gobernabilidad, el global en función de mejorar la eficiencia a través del cambio institucional mediante una mirada a largo plazo y, por su parte, el sectorial, en función de prever crisis que afecten la eficiencia de la gestión local en cada una de las áreas.
Pero, pues siempre hay “peros”, no se logra tener en cuenta el contexto social y la participación sustantiva de los actores sociales como condición prioritaria para el desarrollo de los procesos de planificación local, ya que estos procesos se encuentran presionados por los recursos de capital, humanos y materiales que se pueden obtener financiamiento desde el gobierno central y regional, ya que los recursos locales o bien no existen o no son capaces de responder a las demandas.
Podemos agregar que los énfasis dados por estos modelos tanto de carácter institucional como sectorial, impiden sacar el velo a las potencialidades humanas y de recursos de los territorios. La mirada macro y “parcializada” de estos modelos no es capaz de identificar territorios, ni tampoco caracterizar y comprender a los seres humanos que viven en ellos.
Como vemos la lógica vertical del Estado y sus lógicas de financiamiento (costo- beneficio) coartan el desarrollo de experiencias locales en las cuales los actores sociales sean algo más que un elemento de acompañamiento, algo así como el decorado. Pero también limitan en cierta manera la capacidad de desarrollar experiencias de participación más sustantivas en los procesos de planificación local por parte de los gobiernos locales, tanto por la lógica técnica de instrumentos utilizados en los fondos (PIRDT, FNDR), como por que fuerzan que la conducción de la planificación local queda en manos de algunos expertos, quienes al final deciden cuales son las prioridades en función de la disponibilidad de los recursos. De ahí que la eficacia institucional estatal y su forma de priorizar en función de costo-beneficio, por lo general estén orientadas más que nada a generar condiciones de estabilidad y de gobernabilidad, que a generar desarrollo local sustentable basándose en la participación de la gente en la toma de decisiones.
[i] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 18.
[ii] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[iii] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 15.
[iv] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 15.
Para Gabriel Salazar la gobernabilidad “ es una tarea estatal, que se define por la necesidad sistémica de mantener la sociedad civil disciplinada y sujeta bajo un “estado de derecho”. Y es, sobre todo, tarea para el gobierno de turno. O para la coalición con mayoría electoral relativa. Es un concepto político, no social, ni ciudadano. Por esto el arte político de construir gobernabilidad es hermano del arte ingenieril de proyectar legitimización. Y nieto del arte factual( o marcial) de construir Estado con presidencia de la participación civil”[i]
Este mismo autor parafraseando a Samuel Huntington plantea que la poca participación garantiza gobernabilidad; mucha, no.
“La gobernabilidad (...) es una función y a la vez una obligación política del Gobierno, pero es también algo de máximo interés para los poderes del mercado. En consecuencia, todo gobierno, y en especial aquel que tiene baja legitimidad, necesita manejar políticas de participación con prudencia, e incluso con mezquindad”[ii].
Por otro lado estos modelos de planificación en el espacio local tiendan a regirse principalmente por criterios económicos de eficacia y costo beneficio
Según Salazar, citando a Martín Lipset, plantea que la eficacia “significa el grado en el que el sistema satisface las funciones básicas de gobierno tales como considera la mayoría de la población... la legitimidad ( en cambio) implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas par la sociedad.[iii]”
Según Salazar[iv] la estabilidad, pues, es una cualidad de pertenencia sistémica y la legitimidad (que no es una mera cualidad subjetiva, sino el derecho y el poder de la soberanía) una decisión ciudadana. Decisión ciudadana que queda coartada, limitada por el entramado estructural. Democracia protegida y blindada de la capacidad de hacer historia por parte de los actores sociales y de aquellos sujetos políticos que plantean la transformación de esta sociedad.
De ahí que a la luz de estos autores, podamos argumentar que la utilización de modelos de planificación globales tanto con énfasis en lo institucional y sectorial para el desarrollo de políticas sociales en el espacio local tiendan más que nada al ejercicio de generar estabilidad sistémica. Léase también entre líneas reproducción y contención, en cuanto que satisfaciendo “precariamente” las necesidades de la población se contiene el desarrollo y articulación de las demandas más estructurales, generando las condiciones objetivas y subjetivas para que se continúe profundizando y reproduciendo el patrón de acumulación local sin contratiempo.
Podemos concluir que tanto los modelos globales como sectoriales están enmarcados en la lógica de la gobernabilidad, el global en función de mejorar la eficiencia a través del cambio institucional mediante una mirada a largo plazo y, por su parte, el sectorial, en función de prever crisis que afecten la eficiencia de la gestión local en cada una de las áreas.
Pero, pues siempre hay “peros”, no se logra tener en cuenta el contexto social y la participación sustantiva de los actores sociales como condición prioritaria para el desarrollo de los procesos de planificación local, ya que estos procesos se encuentran presionados por los recursos de capital, humanos y materiales que se pueden obtener financiamiento desde el gobierno central y regional, ya que los recursos locales o bien no existen o no son capaces de responder a las demandas.
Podemos agregar que los énfasis dados por estos modelos tanto de carácter institucional como sectorial, impiden sacar el velo a las potencialidades humanas y de recursos de los territorios. La mirada macro y “parcializada” de estos modelos no es capaz de identificar territorios, ni tampoco caracterizar y comprender a los seres humanos que viven en ellos.
Como vemos la lógica vertical del Estado y sus lógicas de financiamiento (costo- beneficio) coartan el desarrollo de experiencias locales en las cuales los actores sociales sean algo más que un elemento de acompañamiento, algo así como el decorado. Pero también limitan en cierta manera la capacidad de desarrollar experiencias de participación más sustantivas en los procesos de planificación local por parte de los gobiernos locales, tanto por la lógica técnica de instrumentos utilizados en los fondos (PIRDT, FNDR), como por que fuerzan que la conducción de la planificación local queda en manos de algunos expertos, quienes al final deciden cuales son las prioridades en función de la disponibilidad de los recursos. De ahí que la eficacia institucional estatal y su forma de priorizar en función de costo-beneficio, por lo general estén orientadas más que nada a generar condiciones de estabilidad y de gobernabilidad, que a generar desarrollo local sustentable basándose en la participación de la gente en la toma de decisiones.
[i] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 18.
[ii] Salazar, Gabriel. De la participación ciudadana: Capital Social Constante y Capital Social Variable (explorando senderos trans –liberales. Revista Proposiciones 28, septiembre 1998. Ediciones Sur. www.sitiosur.cl
[iii] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 15.
[iv] Salazar, Gabriel. Historia contemporánea de Chile. Volumen I “Estado, legitimidad y ciudadanía”. Ediciones LOM. 1999. Página 15.
Otro desarrollo local es posible: La participación sustantiva como eje articulador de Poder, Gobernabilidad y Gobernanza
[i]
Quizás en Latinoamérica y específicamente en Chile -durante las tres últimas décadas- se ha adoptado paradigmas de desarrollo provenientes y/o dictados desde los países industrializados y las entidades internacionales (BID,OMC,FMI). De ahí que concordemos con la búsqueda de otro desarrollo como lo define Coraggio:
“Por otro desarrollo nos referimos aquí a la puesta en marcha de un proceso dinámico de ampliación de las capacidades locales para lograr la mejoría intergeneracional sostenida de la calidad de la vida de todos los integrantes de una población”[ii].
Según Coraggio[iii] los componentes de este proceso – y que para él son el desarrollo- debieran ser :
- Componentes económicos (trabajo productivo, ingreso, satisfacción racional de necesidades legítimas, suficiencia y calidad de los bienes públicos...),
- Componentes sociales (integración en condiciones de creciente igualdad, efectiva igualdad de oportunidades, convivencia, justicia social...).
- Componentes culturales (autoestima, pertenencia e identidad histórica, integración a comunidades con contención, valores de solidaridad y tolerancia...), y
- Componentes políticos (transparencia, legitimidad y responsabilidad de las representaciones, participación directa responsable e informada de la ciudadanía en las grandes decisiones colectivas y en la gestión de lo público...)
Este mismo autor se refiere a lo “local” no como “ a algo minúsculo, parroquial, localista, sino a la condición común de una población que comparte una historia de asentamiento (que muchas veces desconoce) y la vida cotidiana cara a cara –aunque sea de manera más o menos desigual, más o menos conflictiva o solidaria-, en un territorio de radio variable, cuyos problemas están inmediatamente interconectados, y desde donde se vincula a otras localidades o microregiones y a su más amplio entorno regional o nacional”[iv].
El proceso de desarrollo que plantea este autor no se basa en el “aterrizaje” de una gran fábrica o una gran obra pública que han demostrado tener efectos muchas veces más nocivos que positivos a nivel local. O sea, el desarrollo local no se puede seguir considerando sólo como la implementación de un polo de desarrollo.
Asimismo, Coraggio indica que no puede existir la dicotomía de comprender el desarrollo como un espacio más caracterizado por la acción que por el pensamiento, sino que se debiera construir una relación dialéctica entre conocimiento y praxis para la intervención en territorios.
“No se trata de tener “el poder” para cambiar la realidad, sino de construir nuevos poderes, nuevas capacidades de toda la sociedad y su Estado, que incluyen la de definir de manera autónoma qué es el desarrollo, cómo se vincula con la vida de los ciudadanos y cómo se va a lograr”(...) “El desarrollo es, entre otras cosas, un proceso de aprendizaje colectivo sobre las propias capacidades de las personas, grupos, comunidades y sociedades, y sus posibilidades de efectivización (el tan mentado “empoderamiento”), que se potencia en tanto hay comunicación, transparencia y participación en la toma de decisiones y opera el incentivo de la distribución justa de esos resultados”[v].
Según el Informe de Desarrollo Humano 2004[vi] del PNUD el poder es una necesidad humana y social. Las personas requieren aumentar su dotación de capacidades originales para lograr sus fines y satisfacer sus deseos y esto se consigue mediante la acción conjunta.
“El quinto Informe sobre Desarrollo Humano en Chile tiene un mensaje único y claro: hoy las personas tienen ganas de ser más y mejores, y para ello quieren ser protagonistas de los proyectos personales y colectivos en los que se involucran no como meros espectadores o beneficiarios.(...)Los dos elementos comunes de esas dificultades son la insuficiente disposición de poder social y una desigual distribución del poder de acción personal.[vii]”.
Según este mismo informe[viii] el poder está definido por un doble rostro: por una parte, se refiere a la capacidad de los grupos humanos organizados para construir un entorno de relaciones sociales y de recursos en el cual sea posible la existencia y acción; por otra, alude a las capacidades personales que a cada uno le permiten actuar en ese entorno común.
“El poder es el resultado de una relación entre varios factores. La soberanía personal real se refiere a la dotación variable de capacidades de las personas, con la cual ellas captan y realizan las oportunidades de su entorno. Las estructuras de distribución asimétrica de esas capacidades, en tanto, permiten una coordinación social mediante roles especializados y formas de conducción, pero puede ocurrir que unos impongan su voluntad sobre otros, limitando su soberanía. También forma parte de esta dinámica un imaginario social del poder que define un mundo común de significados y valores, el cual orienta su ejercicio y legítima distribución. Finalmente, todas las sociedades crean algún tipo de mecanismo para regular las relaciones entre las dimensiones mencionadas. De entre ellos, el estado es el más importante; y la democracia, el que asegura en mayor medida la coherencia y mutua complementariedad entre éstas, así como el mayor grado de autodeterminación social en la organización del poder”.[ix]
Pero a nivel local el poder se ejerce y se entiende desde otra perspectiva: como capacidad de control de acciones posibles para mantener la gobernabilidad del territorio.
Alejandro Díaz entiende por gobernabilidad[x] “la condición de buen gobierno y que se caracteriza por la presencia de normas, costumbres e instituciones que establecen los modos de relación entre los gobernantes y gobernados. A esta definición se le ha criticado por acentuar un polo de la relación dejando en desmedro el polo de la sociedad civil. En oposición en la literatura localista o municipalista, encontramos el intento de establecer un equilibrio en esta relación a través de la conceptualización de la Gobernanza, como modo en que los gobernados establecen sus propias coordenadas de interlocución con el gobierno, llegando en ocasiones a convertir estos “modos de gobernanza” en factores de empoderamiento que se ligan con la noción contemporánea de Capital Social Comunitario, Sinergia o Movilización Social Contrahegemónica”(...)”Si la Gobernabilidad la asociamos a la necesidad de ordenamiento del Estado para cumplir sus objetivos de legitimidad en un espacio territorial y la gobernanza a la sinergia social cotidiana que se estructura como sujeto social interlocutor, estamos colocando a su mutua interlocución como el mecanismo de interfase de un creciente procesos de co-gestión pública comunitaria”.
Por otro lado Participación -según Diego Palma[xi]- es “una particular relación entre dos agentes ( el Estado y la Sociedad) que buscan emprender una tarea común y que son desiguales en la decisión, que surge del encuentro de dos dinámicas: una es la capacidad de participar, que son las aptitudes, habilidades que, los sectores llamados a incorporarse en esta empresa común, han venido acumulando a través de sus prácticas y de la reflexión sobre éstas que traen como aporte a esa empresa; otra es la oportunidad de participar, y ahora estoy mirando el espacio, inscrito en el diseño del programa, que permite o limita el ejercicio de la capacidad participativa”
En el mismo texto Palma diferencia entre dos tipos de participación: Funcional y Sustantiva.
“Habría participación funcional cuando el ajuste se provoca adecuando las capacidades de los incorporados a las exigencias de funcionamiento eficaz y eficiente que surgen desde el programa participativo. De hecho en esos casos, se selecciona a los participantes según quienes cumplen con ofrecer esas capacidades de demanda la racionalidad instrumental del programa en cuestión; el resto queda fuera, lo cual, demasiado a menudo, se expresa en el juicio del aparato burocrático y de los dirigentes: “Aquí a la gente no le interesa participar (en aquello a lo cual los estamos visitando”[xii]
Cuando Palma se refiere a participación sustantiva indica que esta se abre cuando, expresamente, el encuentro entre capacidades y posibilidades de participar se persigue al revés de la participación funcional, o sea, “ a partir de la identificación de la capacidad que es propia de cada grupo, se busca diseñar (o rediseñar) el programa de manera que ofrezca oportunidades al ejercicio responsable de esos aportes propios del grupo que participa”.[xiii]
En otro texto[xiv], Palma profundiza el concepto de participación sustantiva indicando que cualquier ejercicio real de participación implica el control del poder y la influencia en las decisiones. En esta línea, el espacio del poder no pude ser codificado ni entendido como algo estático con espacios determinados en la cual se pueda acceder a él, por el contrario es dinámico y se mueve en distintos espacios.
Para este autor, la participación es una situación que surge en el encuentro de dos dinámicas.
1. La capacidad de participar, actitudes y habilidades que se han desarrollado en los grupos en las prácticas y de la reflexión.
2. La oportunidad de participar, el espacio incorporado en el diseño de las políticas o en la organización de la red.
Se puede hablar de participación cuando hay una adecuación entre estas dos dimensiones.
a. Cuando las oportunidades de participación se ajustan se trata de políticas asistenciales.
b. Cuando el ajuste se produce porque las capacidades de los incorporados se deben adecuar a las oportunidades que la política propone, se trata de una participación funcional.
La posibilidad de participación sustantiva se abre en el encuentro entre oportunidades y capacidades. La capacidad de cada grupo es el núcleo central.
La relación entre políticas y participantes (centrada en los participantes) se articula en dos momentos, por un lado, la política entendida como espacio en el que la gente ejercita y pone en común sus capacidades; otro la política como aporte de recursos que complementan y agregan eficacia a las acciones.
Existen dos fuentes que cierran las posibilidades de participación sustantiva.
1. Una, opera cuando las redes y políticas ignoran las capacidades y saberes que la gente aporta.
2. Cuando los funcionarios y dirigentes abren espacios y convocan a participar, pero las oportunidades no corresponden a las capacidades y saberes.
Es importante conectarse con las condiciones subjetivas de la gente, para no caer en dos situaciones, por un lado, el problema que se propone abordar no constituye una urgencia reconocida por aquellos a quienes se les convoca o las oportunidades que se abren no corresponden a las capacidades de participar.
Palma[xv] plantea además que en los espacios locales, la participación funcional opera fijándoles límites a la acción colectiva de los sujetos populares, frenando el desarrollo personal y político de los participantes. O sea, participar en lo local -con suerte- significa decidir respecto cuestiones particulares tales como si se necesitan veredas o luminarias en tal o cual sector, pero a costa de una fuerte despolitización, ya que en este accionar se dejan las tareas de la ciudad confiadas a otros que tendrían la capacidad y la vocación para eso.
La participación sustantiva empuja el desarrollo de los sujetos sociales y funda la educación ciudadana, dándose en aquellos contextos comunales en los que las autoridades locales, sus aparatos, las organizaciones y redes vecinales coinciden en los propósitos generales y llega a acordar en cuanto a los procedimientos y objetivos
La educación para la participación es un proceso teórico práctico que debe rescatar las capacidades de participar que son fruto de la experiencia, conocimientos y destrezas de cada grupo.
De ahí que –según Palma- una estrategia de educación ciudadana es un marco que empuja y organiza acciones en el sentido de facilitar e impulsar esa dinámica sostenida de acción y reflexión, en el corazón de tal estrategia se ubica la participación sustantiva.
Por otro lado, Coraggio[xvi], plantea que deben existir ciertas condiciones iniciales para desarrollar un proceso de desarrollo local con participación tales como credibilidad y la capacidad de generar una convocatoria amplia. Credibilidad entendida la capacidad de movilizar la subjetividad y los recursos materiales de un amplio conjunto de actores sociales.
El mismo autor plantea que “A muchos gobernantes locales les resulta riesgoso o utópico convocar a la ciudadanía y sus organizaciones si no tienen nada para repartir inmediatamente. Temen a la “explosión de demandas” que se manifestaría a partir de las carencias acumuladas si se abre un espacio de participación pública para decidir cuestiones de la gestión y no meramente elegir en quién delegar el poder”[xvii]
Para Coraggio otro temor difundido es el de “perder el control” de un espacio donde los actores colectivos pueden tener proyectos particulares divergentes, en particular en lo referido al poder partidario o de organizaciones sociales con otra orientación política. Es innegable que ese conflicto existe. La cuestión es cómo se avanza para que no paralice al Estado y al sistema político, acentuando su ineficacia y no credibilidad ante la sociedad.
“El desarrollo, si se quiere realmente lograrlo, requiere pasar de un modelo político basado en el control a uno basado en la autoridad moral demostrada por la coherencia entre discurso y práctica y la vinculación prioritaria de ambos con los deseos de las mayorías, aunque atendiendo a las minorías en sus necesidades legítimas. Un gobierno democrático es un gobierno para todos, pero prioriza a partir de acuerdos sobre lo que, en cada momento, es mejor para todos como inversión en el camino al desarrollo integral e incluyente. Ya sabemos que un modelo de concentración de la riqueza nunca derrama, y por otra parte ya no hay más tiempo para esperar tal derrame. También sabemos que el mero asistencialismo a los indigentes vuelve la pobreza eterna. Y que el status quo es un juego de suma cero”[xviii]
Para Coraggio los temores mencionados deben ser vencidos, como imperativo del nuevo modo de hacer política y gestión pública que se requiere para avanzar por el camino del desarrollo arriba definido.
“Otro desarrollo requiere otra práctica política. Ella pasa menos por el personalismo de los influyentes mediadores de recursos externos –inauguradores de obras físicas “para la foto” cuando el desarrollo es sobre todo transformación de relaciones sociales y de instituciones- así como controladores del espacio político local –garantizando una gobernabilidad que es vulnerable y, muchas veces, represiva por sus altas dosis de intimidación y violencia- y pasa más por ser mediador horizontal hábil y reconocido entre los diversos sectores e intereses que constituyen una comunidad local, potenciando alianzas desde las bases, facilitando la emergencia de las iniciativas y a la vez fortaleciendo las responsabilidades de todos por el desarrollo”[xix]
De ahí que este autor plantee que es preciso cambiar el objetivo “(...)Ya no se trata de sobrevivir sino de desarrollar todo el potencial humano de los ciudadanos. La nueva política propuesta, de efectivizarse, desarrolla esa capacidad y quienes mejor contribuyan a hacerlo serán valorados como buenos políticos, sean o no profesionales de la política, pues estarán contribuyendo a orientar la transformación de la sociedad”
[i] Una parte del análisis desarrollado en este capítulo referido al concepto de poder fue presentado en un trabajo anterior presentado en la cátedra, Planificación II del Magíster de políticas sociales y gestión local, a cargo del Profesor Rolando Poblete, y que fue enriquecido con las visiones de Coraggio y Palma respecto a Desarrollo y Participación, respectivamente.
[ii] Coraggio, José Luis. Las políticas públicas participativas: ¿Obstáculo o requisito para el desarrollo local. Ponencia presentada en el panel “Construcción de poder político y gestión pública participativa en el ámbito local”, del II Seminario Nacional “Fortaleciendo la relación Estado-Sociedad Civil para el Desarrollo Local”, organizado por CENOC-CEDES-UNGS, 19 de noviembre 2003. Texto en PDF.Pág.1
[iii] Coraggio, José Luis. Op. Cit
[iv] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 2.
[v] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 3
[vi] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl
[vii] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.15
[viii] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.18
[ix] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.18
[x] Díaz, Alejandro. “La Gestión Pública Local: Componentes para democratizar la relación Estado Sociedad”. Pag. 192. Pobreza en Chile, Estrategias de Intervención. Cuadernos de Prácticas Sociales Nº2, Magíster de Políticas Sociales y Gestión Local. Editorial Universidad Arcis, Santiago 2002
[xi] Palma, Diego. Experiencias Innovativas en Gestión Local (Informe de Investigación), Colección Documentos, Serie Investigación. Magíster en Políticas Sociales y Gestión Local, Universidad Arcis. Diciembre de 2000. Págs 15 y 16.
[xii] Idem.
[xiii] Idem.
[xiv] Palma, Diego. La Participación y la Construcción de Ciudadanía.Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO. Centro de Investigaciones Sociales, Universidad Arcis.1998.
[xv] Op.cit
[xvi] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xvii] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xviii] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xix] idem.
Quizás en Latinoamérica y específicamente en Chile -durante las tres últimas décadas- se ha adoptado paradigmas de desarrollo provenientes y/o dictados desde los países industrializados y las entidades internacionales (BID,OMC,FMI). De ahí que concordemos con la búsqueda de otro desarrollo como lo define Coraggio:
“Por otro desarrollo nos referimos aquí a la puesta en marcha de un proceso dinámico de ampliación de las capacidades locales para lograr la mejoría intergeneracional sostenida de la calidad de la vida de todos los integrantes de una población”[ii].
Según Coraggio[iii] los componentes de este proceso – y que para él son el desarrollo- debieran ser :
- Componentes económicos (trabajo productivo, ingreso, satisfacción racional de necesidades legítimas, suficiencia y calidad de los bienes públicos...),
- Componentes sociales (integración en condiciones de creciente igualdad, efectiva igualdad de oportunidades, convivencia, justicia social...).
- Componentes culturales (autoestima, pertenencia e identidad histórica, integración a comunidades con contención, valores de solidaridad y tolerancia...), y
- Componentes políticos (transparencia, legitimidad y responsabilidad de las representaciones, participación directa responsable e informada de la ciudadanía en las grandes decisiones colectivas y en la gestión de lo público...)
Este mismo autor se refiere a lo “local” no como “ a algo minúsculo, parroquial, localista, sino a la condición común de una población que comparte una historia de asentamiento (que muchas veces desconoce) y la vida cotidiana cara a cara –aunque sea de manera más o menos desigual, más o menos conflictiva o solidaria-, en un territorio de radio variable, cuyos problemas están inmediatamente interconectados, y desde donde se vincula a otras localidades o microregiones y a su más amplio entorno regional o nacional”[iv].
El proceso de desarrollo que plantea este autor no se basa en el “aterrizaje” de una gran fábrica o una gran obra pública que han demostrado tener efectos muchas veces más nocivos que positivos a nivel local. O sea, el desarrollo local no se puede seguir considerando sólo como la implementación de un polo de desarrollo.
Asimismo, Coraggio indica que no puede existir la dicotomía de comprender el desarrollo como un espacio más caracterizado por la acción que por el pensamiento, sino que se debiera construir una relación dialéctica entre conocimiento y praxis para la intervención en territorios.
“No se trata de tener “el poder” para cambiar la realidad, sino de construir nuevos poderes, nuevas capacidades de toda la sociedad y su Estado, que incluyen la de definir de manera autónoma qué es el desarrollo, cómo se vincula con la vida de los ciudadanos y cómo se va a lograr”(...) “El desarrollo es, entre otras cosas, un proceso de aprendizaje colectivo sobre las propias capacidades de las personas, grupos, comunidades y sociedades, y sus posibilidades de efectivización (el tan mentado “empoderamiento”), que se potencia en tanto hay comunicación, transparencia y participación en la toma de decisiones y opera el incentivo de la distribución justa de esos resultados”[v].
Según el Informe de Desarrollo Humano 2004[vi] del PNUD el poder es una necesidad humana y social. Las personas requieren aumentar su dotación de capacidades originales para lograr sus fines y satisfacer sus deseos y esto se consigue mediante la acción conjunta.
“El quinto Informe sobre Desarrollo Humano en Chile tiene un mensaje único y claro: hoy las personas tienen ganas de ser más y mejores, y para ello quieren ser protagonistas de los proyectos personales y colectivos en los que se involucran no como meros espectadores o beneficiarios.(...)Los dos elementos comunes de esas dificultades son la insuficiente disposición de poder social y una desigual distribución del poder de acción personal.[vii]”.
Según este mismo informe[viii] el poder está definido por un doble rostro: por una parte, se refiere a la capacidad de los grupos humanos organizados para construir un entorno de relaciones sociales y de recursos en el cual sea posible la existencia y acción; por otra, alude a las capacidades personales que a cada uno le permiten actuar en ese entorno común.
“El poder es el resultado de una relación entre varios factores. La soberanía personal real se refiere a la dotación variable de capacidades de las personas, con la cual ellas captan y realizan las oportunidades de su entorno. Las estructuras de distribución asimétrica de esas capacidades, en tanto, permiten una coordinación social mediante roles especializados y formas de conducción, pero puede ocurrir que unos impongan su voluntad sobre otros, limitando su soberanía. También forma parte de esta dinámica un imaginario social del poder que define un mundo común de significados y valores, el cual orienta su ejercicio y legítima distribución. Finalmente, todas las sociedades crean algún tipo de mecanismo para regular las relaciones entre las dimensiones mencionadas. De entre ellos, el estado es el más importante; y la democracia, el que asegura en mayor medida la coherencia y mutua complementariedad entre éstas, así como el mayor grado de autodeterminación social en la organización del poder”.[ix]
Pero a nivel local el poder se ejerce y se entiende desde otra perspectiva: como capacidad de control de acciones posibles para mantener la gobernabilidad del territorio.
Alejandro Díaz entiende por gobernabilidad[x] “la condición de buen gobierno y que se caracteriza por la presencia de normas, costumbres e instituciones que establecen los modos de relación entre los gobernantes y gobernados. A esta definición se le ha criticado por acentuar un polo de la relación dejando en desmedro el polo de la sociedad civil. En oposición en la literatura localista o municipalista, encontramos el intento de establecer un equilibrio en esta relación a través de la conceptualización de la Gobernanza, como modo en que los gobernados establecen sus propias coordenadas de interlocución con el gobierno, llegando en ocasiones a convertir estos “modos de gobernanza” en factores de empoderamiento que se ligan con la noción contemporánea de Capital Social Comunitario, Sinergia o Movilización Social Contrahegemónica”(...)”Si la Gobernabilidad la asociamos a la necesidad de ordenamiento del Estado para cumplir sus objetivos de legitimidad en un espacio territorial y la gobernanza a la sinergia social cotidiana que se estructura como sujeto social interlocutor, estamos colocando a su mutua interlocución como el mecanismo de interfase de un creciente procesos de co-gestión pública comunitaria”.
Por otro lado Participación -según Diego Palma[xi]- es “una particular relación entre dos agentes ( el Estado y la Sociedad) que buscan emprender una tarea común y que son desiguales en la decisión, que surge del encuentro de dos dinámicas: una es la capacidad de participar, que son las aptitudes, habilidades que, los sectores llamados a incorporarse en esta empresa común, han venido acumulando a través de sus prácticas y de la reflexión sobre éstas que traen como aporte a esa empresa; otra es la oportunidad de participar, y ahora estoy mirando el espacio, inscrito en el diseño del programa, que permite o limita el ejercicio de la capacidad participativa”
En el mismo texto Palma diferencia entre dos tipos de participación: Funcional y Sustantiva.
“Habría participación funcional cuando el ajuste se provoca adecuando las capacidades de los incorporados a las exigencias de funcionamiento eficaz y eficiente que surgen desde el programa participativo. De hecho en esos casos, se selecciona a los participantes según quienes cumplen con ofrecer esas capacidades de demanda la racionalidad instrumental del programa en cuestión; el resto queda fuera, lo cual, demasiado a menudo, se expresa en el juicio del aparato burocrático y de los dirigentes: “Aquí a la gente no le interesa participar (en aquello a lo cual los estamos visitando”[xii]
Cuando Palma se refiere a participación sustantiva indica que esta se abre cuando, expresamente, el encuentro entre capacidades y posibilidades de participar se persigue al revés de la participación funcional, o sea, “ a partir de la identificación de la capacidad que es propia de cada grupo, se busca diseñar (o rediseñar) el programa de manera que ofrezca oportunidades al ejercicio responsable de esos aportes propios del grupo que participa”.[xiii]
En otro texto[xiv], Palma profundiza el concepto de participación sustantiva indicando que cualquier ejercicio real de participación implica el control del poder y la influencia en las decisiones. En esta línea, el espacio del poder no pude ser codificado ni entendido como algo estático con espacios determinados en la cual se pueda acceder a él, por el contrario es dinámico y se mueve en distintos espacios.
Para este autor, la participación es una situación que surge en el encuentro de dos dinámicas.
1. La capacidad de participar, actitudes y habilidades que se han desarrollado en los grupos en las prácticas y de la reflexión.
2. La oportunidad de participar, el espacio incorporado en el diseño de las políticas o en la organización de la red.
Se puede hablar de participación cuando hay una adecuación entre estas dos dimensiones.
a. Cuando las oportunidades de participación se ajustan se trata de políticas asistenciales.
b. Cuando el ajuste se produce porque las capacidades de los incorporados se deben adecuar a las oportunidades que la política propone, se trata de una participación funcional.
La posibilidad de participación sustantiva se abre en el encuentro entre oportunidades y capacidades. La capacidad de cada grupo es el núcleo central.
La relación entre políticas y participantes (centrada en los participantes) se articula en dos momentos, por un lado, la política entendida como espacio en el que la gente ejercita y pone en común sus capacidades; otro la política como aporte de recursos que complementan y agregan eficacia a las acciones.
Existen dos fuentes que cierran las posibilidades de participación sustantiva.
1. Una, opera cuando las redes y políticas ignoran las capacidades y saberes que la gente aporta.
2. Cuando los funcionarios y dirigentes abren espacios y convocan a participar, pero las oportunidades no corresponden a las capacidades y saberes.
Es importante conectarse con las condiciones subjetivas de la gente, para no caer en dos situaciones, por un lado, el problema que se propone abordar no constituye una urgencia reconocida por aquellos a quienes se les convoca o las oportunidades que se abren no corresponden a las capacidades de participar.
Palma[xv] plantea además que en los espacios locales, la participación funcional opera fijándoles límites a la acción colectiva de los sujetos populares, frenando el desarrollo personal y político de los participantes. O sea, participar en lo local -con suerte- significa decidir respecto cuestiones particulares tales como si se necesitan veredas o luminarias en tal o cual sector, pero a costa de una fuerte despolitización, ya que en este accionar se dejan las tareas de la ciudad confiadas a otros que tendrían la capacidad y la vocación para eso.
La participación sustantiva empuja el desarrollo de los sujetos sociales y funda la educación ciudadana, dándose en aquellos contextos comunales en los que las autoridades locales, sus aparatos, las organizaciones y redes vecinales coinciden en los propósitos generales y llega a acordar en cuanto a los procedimientos y objetivos
La educación para la participación es un proceso teórico práctico que debe rescatar las capacidades de participar que son fruto de la experiencia, conocimientos y destrezas de cada grupo.
De ahí que –según Palma- una estrategia de educación ciudadana es un marco que empuja y organiza acciones en el sentido de facilitar e impulsar esa dinámica sostenida de acción y reflexión, en el corazón de tal estrategia se ubica la participación sustantiva.
Por otro lado, Coraggio[xvi], plantea que deben existir ciertas condiciones iniciales para desarrollar un proceso de desarrollo local con participación tales como credibilidad y la capacidad de generar una convocatoria amplia. Credibilidad entendida la capacidad de movilizar la subjetividad y los recursos materiales de un amplio conjunto de actores sociales.
El mismo autor plantea que “A muchos gobernantes locales les resulta riesgoso o utópico convocar a la ciudadanía y sus organizaciones si no tienen nada para repartir inmediatamente. Temen a la “explosión de demandas” que se manifestaría a partir de las carencias acumuladas si se abre un espacio de participación pública para decidir cuestiones de la gestión y no meramente elegir en quién delegar el poder”[xvii]
Para Coraggio otro temor difundido es el de “perder el control” de un espacio donde los actores colectivos pueden tener proyectos particulares divergentes, en particular en lo referido al poder partidario o de organizaciones sociales con otra orientación política. Es innegable que ese conflicto existe. La cuestión es cómo se avanza para que no paralice al Estado y al sistema político, acentuando su ineficacia y no credibilidad ante la sociedad.
“El desarrollo, si se quiere realmente lograrlo, requiere pasar de un modelo político basado en el control a uno basado en la autoridad moral demostrada por la coherencia entre discurso y práctica y la vinculación prioritaria de ambos con los deseos de las mayorías, aunque atendiendo a las minorías en sus necesidades legítimas. Un gobierno democrático es un gobierno para todos, pero prioriza a partir de acuerdos sobre lo que, en cada momento, es mejor para todos como inversión en el camino al desarrollo integral e incluyente. Ya sabemos que un modelo de concentración de la riqueza nunca derrama, y por otra parte ya no hay más tiempo para esperar tal derrame. También sabemos que el mero asistencialismo a los indigentes vuelve la pobreza eterna. Y que el status quo es un juego de suma cero”[xviii]
Para Coraggio los temores mencionados deben ser vencidos, como imperativo del nuevo modo de hacer política y gestión pública que se requiere para avanzar por el camino del desarrollo arriba definido.
“Otro desarrollo requiere otra práctica política. Ella pasa menos por el personalismo de los influyentes mediadores de recursos externos –inauguradores de obras físicas “para la foto” cuando el desarrollo es sobre todo transformación de relaciones sociales y de instituciones- así como controladores del espacio político local –garantizando una gobernabilidad que es vulnerable y, muchas veces, represiva por sus altas dosis de intimidación y violencia- y pasa más por ser mediador horizontal hábil y reconocido entre los diversos sectores e intereses que constituyen una comunidad local, potenciando alianzas desde las bases, facilitando la emergencia de las iniciativas y a la vez fortaleciendo las responsabilidades de todos por el desarrollo”[xix]
De ahí que este autor plantee que es preciso cambiar el objetivo “(...)Ya no se trata de sobrevivir sino de desarrollar todo el potencial humano de los ciudadanos. La nueva política propuesta, de efectivizarse, desarrolla esa capacidad y quienes mejor contribuyan a hacerlo serán valorados como buenos políticos, sean o no profesionales de la política, pues estarán contribuyendo a orientar la transformación de la sociedad”
[i] Una parte del análisis desarrollado en este capítulo referido al concepto de poder fue presentado en un trabajo anterior presentado en la cátedra, Planificación II del Magíster de políticas sociales y gestión local, a cargo del Profesor Rolando Poblete, y que fue enriquecido con las visiones de Coraggio y Palma respecto a Desarrollo y Participación, respectivamente.
[ii] Coraggio, José Luis. Las políticas públicas participativas: ¿Obstáculo o requisito para el desarrollo local. Ponencia presentada en el panel “Construcción de poder político y gestión pública participativa en el ámbito local”, del II Seminario Nacional “Fortaleciendo la relación Estado-Sociedad Civil para el Desarrollo Local”, organizado por CENOC-CEDES-UNGS, 19 de noviembre 2003. Texto en PDF.Pág.1
[iii] Coraggio, José Luis. Op. Cit
[iv] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 2.
[v] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 3
[vi] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl
[vii] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.15
[viii] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.18
[ix] Sinopsis Informe IDH 2004 “Para aprovechar las oportunidades de Chile: Más poder para todos”. Página 18. versión PDF en www.pnud.cl. Pág.18
[x] Díaz, Alejandro. “La Gestión Pública Local: Componentes para democratizar la relación Estado Sociedad”. Pag. 192. Pobreza en Chile, Estrategias de Intervención. Cuadernos de Prácticas Sociales Nº2, Magíster de Políticas Sociales y Gestión Local. Editorial Universidad Arcis, Santiago 2002
[xi] Palma, Diego. Experiencias Innovativas en Gestión Local (Informe de Investigación), Colección Documentos, Serie Investigación. Magíster en Políticas Sociales y Gestión Local, Universidad Arcis. Diciembre de 2000. Págs 15 y 16.
[xii] Idem.
[xiii] Idem.
[xiv] Palma, Diego. La Participación y la Construcción de Ciudadanía.Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO. Centro de Investigaciones Sociales, Universidad Arcis.1998.
[xv] Op.cit
[xvi] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xvii] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xviii] Coraggio, Jose Luis. Op. Cit. Página 4
[xix] idem.
Cuando la globalización interviene en el espacio local: El mapa es distinto al territorio que representa.
Según Giménez[i] – que es citado por Cuervo[ii]- “el territorio es también objeto de operaciones simbólicas y una especie de pantalla sobre la que los actores sociales (individuales o colectivos) proyectan sus concepciones del mundo. Por eso el territorio puede ser considerado como zona de refugio, como medio de subsistencia, como fuente de recursos, como área geopolíticamente estratégica, como circunscripción político-administrativa, etc.; pero también como paisaje, como objeto de apego afectivo, como tierra natal, como lugar de inscripción de un pasado histórico y de una memoria colectiva y, en fin, como ‘geosímbolo’”
Según Cuervo[iii] el territorio también generaría distintos 3 tipos de identidades, -citando a Gimenez- indica que estas serían en función de la apropiación humana que se haría del territorio:
1) Identidad histórica y patrimonial, construida con relación a acontecimientos pasados importantes para la colectividad y/o con un patrimonio sociocultural natural o socioeconómico.
2) Identidad proyectiva, fundada en un proyecto regional, es decir, en una representación más o menos elaborada del futuro de la región, habida cuenta de su pasado.
3) Identidad vivida, reflejo de la vida cotidiana y del modo de vida actual de la región. Este último tipo de identidad puede contener, en forma combinada, elementos históricos, proyectivos y patrimoniales”
Como vemos la relación entre Territorio e Identidad parece consustancial, sin embargo en el contexto de la globalización y del actual modelo neoliberal, la lógica de mercado viene a imponerse sobre los territorios, las instituciones que operan en este y los grupos humanos organizados que habitan en él.
Una luz de esta contradicción vital la indica Víctor Toledo Llancaqueo[iv] planteando que desde el Bio Bio al sur ha existido un proceso de modernización compulsiva que es operado desde el Estado y que tiene como objetivo facilitar la operación de proyectos productivos (nacionales y transnacionales) de transformación de materias primas y de energía para la obtención de capital.
Otro ejemplo de esto, según Alejandro Saavedra, serían las políticas públicas de la Concertación dirigidas al mundo indígena que “difieren muy poco de aquellas iniciadas por el gobierno militar y persisten en la concepción de un sector de campesinos viables, a los que intenta apoyar para desarrollar su competitividad, y un sector no viable al que trata de educar y capacitar para que compita en mejores condiciones en los mercados de trabajo. Se espera que el crecimiento económico y el éxito de los empresarios se traducirá en empleos y remuneraciones que aseguren superar la pobreza. Mientras ello no sucede se implementan políticas asistenciales”(...)”En realidad las políticas públicas de la Concertación no han frenado ni menos revertido las tendencias a la proletarización y al empobrecimiento de la población mapuche”[v].
Y podríamos agregar que si bien se ha reducido los niveles de pobreza durante la Concertación, sus políticas se han encontrado con una pobreza dura, la cual no puede ser superada sólo a través de las transferencias monetarias provenientes del Estado, sino que se solucionarían siempre y cuando se hicieran reformas estructurales que incidan en la distribución del ingreso.
Como vemos, la actual matriz de producción capitalista y su relación con las políticas sociales[vi] de carácter nacional están basadas en la tesis de que el crecimiento económico traerá el desarrollo local o territorial, el cual coincide con las perspectivas teóricas de descentralización econocimicista que se paran desde el concepto de la asignación de provisión de servicios públicos[vii] y que han dominado los procesos de administración estatal y planificación sectorial en Chile durante los 90 e inicios del presente siglo.
Lo que estamos diciendo y constatando que existiría una articulación ideológica en la forma de concebir el desarrollo, la creación de políticas sociales nacionales y locales, la concepción de territorios como espacios para la modernización capitalista y los procesos de administración y planificación estatal en dichos territorios.[viii]
Cuando se habla de progreso, de crecimiento y de desarrollo en el espacio local, se habla desde la concepción neoliberal, que construye un plan o modelo para que este territorio se modernice, pero esta “modernización” es por lo general un proceso que solo permite la reproducción del patrón de acumulación actual: la transformación de los recursos (naturales, humanos, culturales) en capital para beneficio de grupos económicos nacionales y extranjeros.
De ahí que este plan de desarrollo (local y regional) sea un “espejo” funcional a este patrón de acumulación y no se cuestione mayormente las necesidades de la población. De ahí que planteamos que los plan sectoriales o globales por lo general no representan prioritariamente las necesidades ni las vocaciones del espacio local e indiquemos que son un “mapa distinto al territorio que representa”.
[i] Giménez, Gilberto, 2000, “Territorio, cultura e identidades. La región sociocultural”, p. 87-132, en Jesús Martín Barbero et Al. (Eds), Cultura y región, CES, Universidad Nacional, Ministerio de Cultura, Bogotá, Colombia, 402 p.
[ii] Cuervo, Luis. Globalización y Territorio. ILPES-CEPAL. Área de gestión del Desarrollo Local y regional. Santiago de Chile. Julio de 2006. Pág. 25
[iii] Cuervo, Luis. Op.cit. Pág. 26
[iv] Toledo Llancaqueo, Victor. Pueblo Mapuche Derechos Colectivos y Territorio: Desafíos para la sustentabilidad democrática. Programa Chile Sustentable. Ediciones Lom. Mayo de 2006.
[v] Saavedra Peláez, Alejandro. Los mapuche en la sociedad chilena actual. Ediciones Lom.Octubre 2002. Pág.69
[vi] Aplicando la perspectiva de análisis de José Adelantado, en el actual modelo de desarrollo chileno la esfera mercantil se superpone y define lo que sucede en las esferas relacionales, estatal, domestico familiar. Para nosotros las políticas sociales si bien modifican las estructuras sociales y plantean cierto mejoramiento material para los beneficiarios, al mismo tiempo allanan el camino para el desarrollo capitalista. Adelantado, José. Cambios en el Estado de Bienestar. Políticas Sociales y desigualdades en España. Texto en pdf. www.mag-politicasociales.cl. Sin Año de referencia.
[vii] Nos referimos al Federalismo Fiscal, Opción Pública, el modelo Principal-Agente, Neoinstitucionalismo y desarrollo local. Estas perspectivas nos parecen demasiados funcionales a la preponderancia de la esfera mercantil sobre las demás esferas. Una mayor explicación de estas perspectivas en Finot, Iván. Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión Pública Nº12. ILPES-CEPAL. Diciembre de 2001. Págs. 28 a 32.
[viii] Aquí nos hace sentido Coraggio al señalar que “Desde el punto de vista epistemológico, a mí me parece importante que no volvamos a caer en las hipótesis de descomponibilidad de la sociedad. O sea, que no aceptemos más algo que hoy todavía está vigente, y el “pensamiento único” es un ejemplo clarísimo de eso: la posibilidad de pensar que en la realidad la esfera económica se autonomiza y tiene leyes naturales propias, que después está la política que, también, tiene sus leyes y sus reglas de juego y su modo de ser y su estructura y su objetividad separada. Porque si hacemos eso impedimos que se pueda buscar los responsables de las cosas que se están haciendo y que están pasando. Porque si todo es un resultado de un sistema objetivo y que tiene autonomía, entonces se justifica lo que pasa en este país. Acá se saquea al país pero se dice que es “la economía”, es algo que pasó por “la globalización”. Esto no “nos pasó”, esto fue hecho, esto tuvo actores, tuvo responsables” Si bien el autor hace referencia al saqueo argentino durante la Administración de Menem y a sus efectos y consecuencias en la crisis del 2002, se pueden hacer paralelos con Chile en lo referente al pensamiento único neoliberal y la forma de concebir planificación, administración y creación de políticas sociales por parte del Estado tanto a nivel nacional como local. Corragio, José Luis. Acerca de algunas relaciones entre la teoría y la práctica del Desarrollo Local. Incluido en Adriana Rofman (comp), Universidad y Desarrollo Local. Aprendizajes y desafíos, UNGS/Prometeo, Buenos Aires, 2006.
Según Cuervo[iii] el territorio también generaría distintos 3 tipos de identidades, -citando a Gimenez- indica que estas serían en función de la apropiación humana que se haría del territorio:
1) Identidad histórica y patrimonial, construida con relación a acontecimientos pasados importantes para la colectividad y/o con un patrimonio sociocultural natural o socioeconómico.
2) Identidad proyectiva, fundada en un proyecto regional, es decir, en una representación más o menos elaborada del futuro de la región, habida cuenta de su pasado.
3) Identidad vivida, reflejo de la vida cotidiana y del modo de vida actual de la región. Este último tipo de identidad puede contener, en forma combinada, elementos históricos, proyectivos y patrimoniales”
Como vemos la relación entre Territorio e Identidad parece consustancial, sin embargo en el contexto de la globalización y del actual modelo neoliberal, la lógica de mercado viene a imponerse sobre los territorios, las instituciones que operan en este y los grupos humanos organizados que habitan en él.
Una luz de esta contradicción vital la indica Víctor Toledo Llancaqueo[iv] planteando que desde el Bio Bio al sur ha existido un proceso de modernización compulsiva que es operado desde el Estado y que tiene como objetivo facilitar la operación de proyectos productivos (nacionales y transnacionales) de transformación de materias primas y de energía para la obtención de capital.
Otro ejemplo de esto, según Alejandro Saavedra, serían las políticas públicas de la Concertación dirigidas al mundo indígena que “difieren muy poco de aquellas iniciadas por el gobierno militar y persisten en la concepción de un sector de campesinos viables, a los que intenta apoyar para desarrollar su competitividad, y un sector no viable al que trata de educar y capacitar para que compita en mejores condiciones en los mercados de trabajo. Se espera que el crecimiento económico y el éxito de los empresarios se traducirá en empleos y remuneraciones que aseguren superar la pobreza. Mientras ello no sucede se implementan políticas asistenciales”(...)”En realidad las políticas públicas de la Concertación no han frenado ni menos revertido las tendencias a la proletarización y al empobrecimiento de la población mapuche”[v].
Y podríamos agregar que si bien se ha reducido los niveles de pobreza durante la Concertación, sus políticas se han encontrado con una pobreza dura, la cual no puede ser superada sólo a través de las transferencias monetarias provenientes del Estado, sino que se solucionarían siempre y cuando se hicieran reformas estructurales que incidan en la distribución del ingreso.
Como vemos, la actual matriz de producción capitalista y su relación con las políticas sociales[vi] de carácter nacional están basadas en la tesis de que el crecimiento económico traerá el desarrollo local o territorial, el cual coincide con las perspectivas teóricas de descentralización econocimicista que se paran desde el concepto de la asignación de provisión de servicios públicos[vii] y que han dominado los procesos de administración estatal y planificación sectorial en Chile durante los 90 e inicios del presente siglo.
Lo que estamos diciendo y constatando que existiría una articulación ideológica en la forma de concebir el desarrollo, la creación de políticas sociales nacionales y locales, la concepción de territorios como espacios para la modernización capitalista y los procesos de administración y planificación estatal en dichos territorios.[viii]
Cuando se habla de progreso, de crecimiento y de desarrollo en el espacio local, se habla desde la concepción neoliberal, que construye un plan o modelo para que este territorio se modernice, pero esta “modernización” es por lo general un proceso que solo permite la reproducción del patrón de acumulación actual: la transformación de los recursos (naturales, humanos, culturales) en capital para beneficio de grupos económicos nacionales y extranjeros.
De ahí que este plan de desarrollo (local y regional) sea un “espejo” funcional a este patrón de acumulación y no se cuestione mayormente las necesidades de la población. De ahí que planteamos que los plan sectoriales o globales por lo general no representan prioritariamente las necesidades ni las vocaciones del espacio local e indiquemos que son un “mapa distinto al territorio que representa”.
[i] Giménez, Gilberto, 2000, “Territorio, cultura e identidades. La región sociocultural”, p. 87-132, en Jesús Martín Barbero et Al. (Eds), Cultura y región, CES, Universidad Nacional, Ministerio de Cultura, Bogotá, Colombia, 402 p.
[ii] Cuervo, Luis. Globalización y Territorio. ILPES-CEPAL. Área de gestión del Desarrollo Local y regional. Santiago de Chile. Julio de 2006. Pág. 25
[iii] Cuervo, Luis. Op.cit. Pág. 26
[iv] Toledo Llancaqueo, Victor. Pueblo Mapuche Derechos Colectivos y Territorio: Desafíos para la sustentabilidad democrática. Programa Chile Sustentable. Ediciones Lom. Mayo de 2006.
[v] Saavedra Peláez, Alejandro. Los mapuche en la sociedad chilena actual. Ediciones Lom.Octubre 2002. Pág.69
[vi] Aplicando la perspectiva de análisis de José Adelantado, en el actual modelo de desarrollo chileno la esfera mercantil se superpone y define lo que sucede en las esferas relacionales, estatal, domestico familiar. Para nosotros las políticas sociales si bien modifican las estructuras sociales y plantean cierto mejoramiento material para los beneficiarios, al mismo tiempo allanan el camino para el desarrollo capitalista. Adelantado, José. Cambios en el Estado de Bienestar. Políticas Sociales y desigualdades en España. Texto en pdf. www.mag-politicasociales.cl. Sin Año de referencia.
[vii] Nos referimos al Federalismo Fiscal, Opción Pública, el modelo Principal-Agente, Neoinstitucionalismo y desarrollo local. Estas perspectivas nos parecen demasiados funcionales a la preponderancia de la esfera mercantil sobre las demás esferas. Una mayor explicación de estas perspectivas en Finot, Iván. Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión Pública Nº12. ILPES-CEPAL. Diciembre de 2001. Págs. 28 a 32.
[viii] Aquí nos hace sentido Coraggio al señalar que “Desde el punto de vista epistemológico, a mí me parece importante que no volvamos a caer en las hipótesis de descomponibilidad de la sociedad. O sea, que no aceptemos más algo que hoy todavía está vigente, y el “pensamiento único” es un ejemplo clarísimo de eso: la posibilidad de pensar que en la realidad la esfera económica se autonomiza y tiene leyes naturales propias, que después está la política que, también, tiene sus leyes y sus reglas de juego y su modo de ser y su estructura y su objetividad separada. Porque si hacemos eso impedimos que se pueda buscar los responsables de las cosas que se están haciendo y que están pasando. Porque si todo es un resultado de un sistema objetivo y que tiene autonomía, entonces se justifica lo que pasa en este país. Acá se saquea al país pero se dice que es “la economía”, es algo que pasó por “la globalización”. Esto no “nos pasó”, esto fue hecho, esto tuvo actores, tuvo responsables” Si bien el autor hace referencia al saqueo argentino durante la Administración de Menem y a sus efectos y consecuencias en la crisis del 2002, se pueden hacer paralelos con Chile en lo referente al pensamiento único neoliberal y la forma de concebir planificación, administración y creación de políticas sociales por parte del Estado tanto a nivel nacional como local. Corragio, José Luis. Acerca de algunas relaciones entre la teoría y la práctica del Desarrollo Local. Incluido en Adriana Rofman (comp), Universidad y Desarrollo Local. Aprendizajes y desafíos, UNGS/Prometeo, Buenos Aires, 2006.
Descentralización política o desconcentración operativa
Antes de avanzar, se nos hace necesario plantear un mínimo panorama conceptual respecto a varios conceptos que no permitirán ir definiendo una estrategia para cumplir las “promesas” del presente ensayo. Partamos por descentralización.
Según Palma[i] la descentralización se entiende como el traspaso de funciones, competencias y recursos desde un aparato de decisión y administración nacional a otros, de nivel subnacional, que poseen una base territorial determinada y que gozan de cierta autonomía para decidir sobre su propia gestión.
“Los órganos que impulsan la descentralización prometen que se va a alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la entrega de los servicios ya que, por una parte, estos podrán ser más adecuados a la diversidad propia de cada localidad y, por otra, se habría recortado los pasos burocráticos entre la emergencia de la necesidad y la respuesta Estatal a ésta”.[ii]
En el marco de los procesos de modernización estatal tras el retorno de la “democracia” en América latina, según Palma[iii] existiría una especie de optimismo frente a los procesos de descentralización y para ello recurre Boisier y Borja. El primero plantea que “se requiere una diferente distribución del poder político en la sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el estado y la sociedad civil. A este nuevo contrato social se llegaría por medio de la descentralización político territorial”. Por su parte Borja considera a la descentralización “como un medio adecuado para promover la socialización política de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, así como las transformaciones socio-económicas de tendencia igualitaria”.
Concordamos con Palma que indica que la asociación mecánica entre descentralización y efectos democratizadores sería un tanto ingenua, ya que la participación no se construye por decreto, es decir difícilmente se podrá profundizar la democracia a través de instancias administrativas. No olvidemos tampoco que las “tecnologías”[iv] no son neutras y si entendemos los procesos de descentralización como técnicas para optimizar la gestión estatal en los territorios, nos daríamos cuenta que se hace necesario realizar ciertas definiciones conceptuales
Porque una cosa es la descentralización política y otra la administrativa y como bien apunta Finot[v] que “en ambos existirían transferencias de decisiones sobre asignaciones en la primera, de decisiones sobre provisión, desde procesos políticos nacionales hacia procesos democráticos locales, y en la segunda sobre producción: desde procesos políticos hacia procesos de mercado”.
Finot indica que existirían de manera conceptual los siguientes tipos de descentralización[vi]:
Descentralización Política: transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales. La transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión.
Descentralización Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones sobre provisión a administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nivel. La delegación sería una forma de descentralización operativa territorial.
Descentralización Económica: transferencia de procesos productivos referidos a la provisión de bienes públicos, a la competencia económica.
Ahora bien, creemos que en el caso chileno, durante los últimos 35 años, se han dado procesos de descentralización operativa y económica a nivel estatal. Alguien podrá decir que el proceso de municipalización de Salud, Educación y de la administración de algunas políticas sociales a nivel local dieron pie a una especie de descentralización, pero creemos que más que nada han significado procesos de desconcentración de responsabilidades estatales hacia el subsistema nacional municipal.
Este proceso iría de la mano con la privatización de las empresas estatales que según Edgardo Condeza -a inicios del 2000- de las 660 empresas de estas características quedan sólo 33 en manos del Estado y muchas de ellas con participación de privados en el control y administración. Podríamos decir también se han abierto -en lo que llevamos en la presente década- el área de infraestructura y carreteras mediante el sistema de concesiones asegurando de paso el libre tránsito de las mercancías, se han profundizado la lógica mercantil en el acceso gratuito y control de los recursos naturales por parte de los grupos económicos tanto nacionales como transnacionales.[vii]
Como vemos finalmente los procesos de descentralización operativa y económica inciden en los territorios, provocando un reordenamiento de la actividad productivas y económicas, de las relaciones sociales y haciendo caso omiso de los proyectos (consensuados, comunes o impuestos) de “desarrollo” que puedan tener los espacios locales. Como vemos la descentralización política, desde nuestra perspectiva, ha brillado por su ausencia, haciendo solo “saludos a la bandera” al momento de considerar la participación de los actores en la concertación de un proyecto en común, que de una u otra manera es desconocido al momento en que la esfera económica transnacional y el proyecto nacional de desarrollo, se impone verticalmente en los territorios.
[i] Palma, Diego. Experiencias innovativas en gestión local (informe de investigación). Colección documentos / Serie investigación social. Diciembre 2000. Págs.12,13 y 14.
[ii] Idem
[iii] Palma, Diego. Descentralización, el Modelo de Desarrollo y la Cultura Política en Chile. Centro de investigaciones sociales. Universidad Arcis. Documento Nº10. Págs. 7 y 8.
[iv] Hacemos refrencia con esta frase a que detrás de cada tecnología, hay un lógica y una forma particular política e ideológica de ver y comprender el mundo.
[v] Finot, Iván. Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión Pública Nº12. ILPES-CEPAL. Diciembre de 2001. Pág. 40 y 41.
[vi] Op.cit. Pág.41
[vii] Casos paradigmáticos son la privatización de áreas estratégicas como las Sanitarias (Essbío, Essal y Emos) (a grupos españoles e ingleses), así como el sistema eléctrico a nivel nacional y la implementación de megaproyectos hidroeléctricos como Ralco y Pangue en el sur de Chile. Actualmente existe una fuerte presión en los territorios de la Décima y Undécima región (Neltume, Liquiñe y Aysen) , para implementar proyectos hidroeléctricos por parte de trasnacionales españolas y noruegas.
Según Palma[i] la descentralización se entiende como el traspaso de funciones, competencias y recursos desde un aparato de decisión y administración nacional a otros, de nivel subnacional, que poseen una base territorial determinada y que gozan de cierta autonomía para decidir sobre su propia gestión.
“Los órganos que impulsan la descentralización prometen que se va a alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la entrega de los servicios ya que, por una parte, estos podrán ser más adecuados a la diversidad propia de cada localidad y, por otra, se habría recortado los pasos burocráticos entre la emergencia de la necesidad y la respuesta Estatal a ésta”.[ii]
En el marco de los procesos de modernización estatal tras el retorno de la “democracia” en América latina, según Palma[iii] existiría una especie de optimismo frente a los procesos de descentralización y para ello recurre Boisier y Borja. El primero plantea que “se requiere una diferente distribución del poder político en la sociedad, una suerte de nuevo contrato social entre el estado y la sociedad civil. A este nuevo contrato social se llegaría por medio de la descentralización político territorial”. Por su parte Borja considera a la descentralización “como un medio adecuado para promover la socialización política de las clases populares y el desarrollo de las libertades individuales, así como las transformaciones socio-económicas de tendencia igualitaria”.
Concordamos con Palma que indica que la asociación mecánica entre descentralización y efectos democratizadores sería un tanto ingenua, ya que la participación no se construye por decreto, es decir difícilmente se podrá profundizar la democracia a través de instancias administrativas. No olvidemos tampoco que las “tecnologías”[iv] no son neutras y si entendemos los procesos de descentralización como técnicas para optimizar la gestión estatal en los territorios, nos daríamos cuenta que se hace necesario realizar ciertas definiciones conceptuales
Porque una cosa es la descentralización política y otra la administrativa y como bien apunta Finot[v] que “en ambos existirían transferencias de decisiones sobre asignaciones en la primera, de decisiones sobre provisión, desde procesos políticos nacionales hacia procesos democráticos locales, y en la segunda sobre producción: desde procesos políticos hacia procesos de mercado”.
Finot indica que existirían de manera conceptual los siguientes tipos de descentralización[vi]:
Descentralización Política: transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales. La transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión.
Descentralización Operativa: transferencia de competencias de operación de decisiones sobre provisión a administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nivel. La delegación sería una forma de descentralización operativa territorial.
Descentralización Económica: transferencia de procesos productivos referidos a la provisión de bienes públicos, a la competencia económica.
Ahora bien, creemos que en el caso chileno, durante los últimos 35 años, se han dado procesos de descentralización operativa y económica a nivel estatal. Alguien podrá decir que el proceso de municipalización de Salud, Educación y de la administración de algunas políticas sociales a nivel local dieron pie a una especie de descentralización, pero creemos que más que nada han significado procesos de desconcentración de responsabilidades estatales hacia el subsistema nacional municipal.
Este proceso iría de la mano con la privatización de las empresas estatales que según Edgardo Condeza -a inicios del 2000- de las 660 empresas de estas características quedan sólo 33 en manos del Estado y muchas de ellas con participación de privados en el control y administración. Podríamos decir también se han abierto -en lo que llevamos en la presente década- el área de infraestructura y carreteras mediante el sistema de concesiones asegurando de paso el libre tránsito de las mercancías, se han profundizado la lógica mercantil en el acceso gratuito y control de los recursos naturales por parte de los grupos económicos tanto nacionales como transnacionales.[vii]
Como vemos finalmente los procesos de descentralización operativa y económica inciden en los territorios, provocando un reordenamiento de la actividad productivas y económicas, de las relaciones sociales y haciendo caso omiso de los proyectos (consensuados, comunes o impuestos) de “desarrollo” que puedan tener los espacios locales. Como vemos la descentralización política, desde nuestra perspectiva, ha brillado por su ausencia, haciendo solo “saludos a la bandera” al momento de considerar la participación de los actores en la concertación de un proyecto en común, que de una u otra manera es desconocido al momento en que la esfera económica transnacional y el proyecto nacional de desarrollo, se impone verticalmente en los territorios.
[i] Palma, Diego. Experiencias innovativas en gestión local (informe de investigación). Colección documentos / Serie investigación social. Diciembre 2000. Págs.12,13 y 14.
[ii] Idem
[iii] Palma, Diego. Descentralización, el Modelo de Desarrollo y la Cultura Política en Chile. Centro de investigaciones sociales. Universidad Arcis. Documento Nº10. Págs. 7 y 8.
[iv] Hacemos refrencia con esta frase a que detrás de cada tecnología, hay un lógica y una forma particular política e ideológica de ver y comprender el mundo.
[v] Finot, Iván. Descentralización en América Latina: Teoría y práctica. Serie Gestión Pública Nº12. ILPES-CEPAL. Diciembre de 2001. Pág. 40 y 41.
[vi] Op.cit. Pág.41
[vii] Casos paradigmáticos son la privatización de áreas estratégicas como las Sanitarias (Essbío, Essal y Emos) (a grupos españoles e ingleses), así como el sistema eléctrico a nivel nacional y la implementación de megaproyectos hidroeléctricos como Ralco y Pangue en el sur de Chile. Actualmente existe una fuerte presión en los territorios de la Décima y Undécima región (Neltume, Liquiñe y Aysen) , para implementar proyectos hidroeléctricos por parte de trasnacionales españolas y noruegas.
Descentralización, Participación y Desarrollo Local: Articulando lo social con lo político-técnico I
1. Introducción
El presente ensayo pretende dar luces y pistas respecto a un modelo de planificación para desarrollo local para municipios que se encuentran en territorios bajo un proceso de reconversión económica, sobre todo aquellos que se encuentran en la macroregión sur que comprende desde el sur del Bio-bio hasta Palena.
Decimos de transición, ya que planteamos como hipótesis de trabajo que los actuales modelos (teorías) de Desarrollo Local utilizan de manera instrumental el capital social, la institucionalidad, la cultura y los recursos naturales en función de incluir a estos territorios locales en el proceso de modernización capitalista en el marco del modelo económico neoliberal y la globalización.
Esta macroregión sur, dada su riqueza en recursos naturales, ha sido un blanco perfecto para que la fórmula de “inversión extranjera o nacional es igual a progreso y crecimiento económico, el cual es igual a generación de empleos” se haga presente desde finales del siglo XIX hasta nuestros días.
Hace un par de meses y producto de una conversación respecto a la instalación de centrales hidroeléctricas de paso por una empresa noruega en el sector de Liquiñe, un comunero mapunche de la zona indicaba “primero vinieron por las tierras, luego por la madera y ahora vienen por el agua”; haciendo clara alusión al proceso de usurpación y acumulación de tierras ancestrales mapunche por parte del Estado y particulares y a la sobreexplotación de los recursos naturales que ha sufrido la zona.
Cómo ya se ha constatado en el caso chileno, estos procesos han generado un crecimiento económico sin parangón en la Historia de Chile, pero al mismo tiempo la desigualdad en la distribución de los ingresos ha seguido aumentando. La modalidad del actual modelo económico plantea la transformación de los recursos naturales en capital y se enmarca en un proceso de integración hacia fuera, a diferencia del modelo de sustitución de importaciones (MISI) que se desarrollo durante 35 años y que finalizó producto de la marejada de transformaciones neoliberales desarrollados desde 1975 en adelante por el equipo económico de la dictadura y que ha seguido profundizándose durante los gobiernos democráticos de la Concertación durante los últimos 16 años. Eso no significa que durante la preponderancia de este modelo no se sobre explotaran los recursos naturales.
Por otro lado, la descentralización neoliberal significó en Chile transformaciones como la regionalización, el traspaso de responsabilidades de administración de Salud y Educación y la cogestión y, a veces, administración de políticas sociales en el territorio. Como vemos a los municipios les ha correspondido hacerse cargo de los despojos (y de los problemas) que significó la desmantelación del Estado Social benefactor que caracterizó al MISI.
Por otro lado-según Salazar y Pinto[i]- la descentralización neoliberal ha tenido varios efectos para la sociedad civil chilena.
Uno de ellos ha sido la desarticulación visible del centralizado estado empresarial y social Benefactor y la articulación invisible del mercado a todo nivel. Trayendo la desmembración de la más antigua forma histórica de identidad colectiva de los chilenos; forzando la congregación de identidades múltiples (individuales, grupales y barriales, sin un sentido superior de colectividad. Para Salazar esto ha conducido al fortalecimiento local de la sociedad civil, con el debilitamiento de su sentido nacional de articulación política; resituando la sociedad civil sobre sus bases vivas, lo que implica dejarlas en una posición de mayor autonomía que en el pasado.
Los autores indican que como corolario de esta situación, la descentralización neoliberal ha significado la debilitación de las organizaciones sociales, gremiales y políticas que operaban nacionalmente con referencia a la identidad colectiva representada por el Estado, pero a cambio, fortaleciendo las redes sociales y culturales (aunque pre-gremiales y pre-políticas) que operan hoy localmente como expresión de las identidades múltiples.
Asimismo la descentralización del Estado (que ha operado también como descentralización de la identidad nacional) ha debilitado el espacio público englobado las esferas de lo estatal e institucional, y ha fortalecido el espacio privado vinculado a la informalidad de los grupos y comunidades locales; afectando los parámetros que encuadran históricamente el accionar del ciudadano. De ahí que los autores planteen que “se está pasando de un encuadre estructurado a otro de carácter refundacional y que, por ello, están en desarrollo formas y tipos emergentes de civilidad”[ii].
Pareciera ser que el espacio local se ha transformado en la instancia residual donde los grupos populares pueden convertirse en actores o en sujetos para -desde ahí- rediseñar proyectos de transformación social.
“Agruparse, vivir juntos “en sociedad”, permite también decidir lo que juntos, se puede y no se puede hacer. Pues la comunidad de la vida es la condición originaria del Poder. “El único factor material indispensable para la generación de poder –escribió Hannah Arendt- es el vivir unido del pueblo. Sólo donde los hombres –y las mujeres- viven tan unidos que las potencialidades de la acción están siempre presentes, el poder puede permanecer con ellos”[iii]
Creemos por lo tanto que el espacio local más allá de ser un espacio de resistencia frente al proceso de modernización capitalista, puede ser el lugar donde se avance en la constitución de sujetos a través del levantamiento de proyectos políticos en los cuales la participación sustantiva y el reconocimiento de los saberes populares permita constituir soberanía real, decidiendo que se puede o no hacer en el territorio, pero también apostando a la democracia participativa y a una nueva forma de entender el socialismo.
Para esto la democratización pendiente de la administración y gestión municipal, es un desafío -que debiera incorporar además una estrategia educativa para la participación- para que las organizaciones populares y los sujetos que se puedan ir constituyendo en el camino, puedan aprovechar esta “soberanía acotada” que dejó la marejada descentralizadora neoliberal en los territorios locales.
[i] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 308
[ii] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 308
[iii] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 264.
El presente ensayo pretende dar luces y pistas respecto a un modelo de planificación para desarrollo local para municipios que se encuentran en territorios bajo un proceso de reconversión económica, sobre todo aquellos que se encuentran en la macroregión sur que comprende desde el sur del Bio-bio hasta Palena.
Decimos de transición, ya que planteamos como hipótesis de trabajo que los actuales modelos (teorías) de Desarrollo Local utilizan de manera instrumental el capital social, la institucionalidad, la cultura y los recursos naturales en función de incluir a estos territorios locales en el proceso de modernización capitalista en el marco del modelo económico neoliberal y la globalización.
Esta macroregión sur, dada su riqueza en recursos naturales, ha sido un blanco perfecto para que la fórmula de “inversión extranjera o nacional es igual a progreso y crecimiento económico, el cual es igual a generación de empleos” se haga presente desde finales del siglo XIX hasta nuestros días.
Hace un par de meses y producto de una conversación respecto a la instalación de centrales hidroeléctricas de paso por una empresa noruega en el sector de Liquiñe, un comunero mapunche de la zona indicaba “primero vinieron por las tierras, luego por la madera y ahora vienen por el agua”; haciendo clara alusión al proceso de usurpación y acumulación de tierras ancestrales mapunche por parte del Estado y particulares y a la sobreexplotación de los recursos naturales que ha sufrido la zona.
Cómo ya se ha constatado en el caso chileno, estos procesos han generado un crecimiento económico sin parangón en la Historia de Chile, pero al mismo tiempo la desigualdad en la distribución de los ingresos ha seguido aumentando. La modalidad del actual modelo económico plantea la transformación de los recursos naturales en capital y se enmarca en un proceso de integración hacia fuera, a diferencia del modelo de sustitución de importaciones (MISI) que se desarrollo durante 35 años y que finalizó producto de la marejada de transformaciones neoliberales desarrollados desde 1975 en adelante por el equipo económico de la dictadura y que ha seguido profundizándose durante los gobiernos democráticos de la Concertación durante los últimos 16 años. Eso no significa que durante la preponderancia de este modelo no se sobre explotaran los recursos naturales.
Por otro lado, la descentralización neoliberal significó en Chile transformaciones como la regionalización, el traspaso de responsabilidades de administración de Salud y Educación y la cogestión y, a veces, administración de políticas sociales en el territorio. Como vemos a los municipios les ha correspondido hacerse cargo de los despojos (y de los problemas) que significó la desmantelación del Estado Social benefactor que caracterizó al MISI.
Por otro lado-según Salazar y Pinto[i]- la descentralización neoliberal ha tenido varios efectos para la sociedad civil chilena.
Uno de ellos ha sido la desarticulación visible del centralizado estado empresarial y social Benefactor y la articulación invisible del mercado a todo nivel. Trayendo la desmembración de la más antigua forma histórica de identidad colectiva de los chilenos; forzando la congregación de identidades múltiples (individuales, grupales y barriales, sin un sentido superior de colectividad. Para Salazar esto ha conducido al fortalecimiento local de la sociedad civil, con el debilitamiento de su sentido nacional de articulación política; resituando la sociedad civil sobre sus bases vivas, lo que implica dejarlas en una posición de mayor autonomía que en el pasado.
Los autores indican que como corolario de esta situación, la descentralización neoliberal ha significado la debilitación de las organizaciones sociales, gremiales y políticas que operaban nacionalmente con referencia a la identidad colectiva representada por el Estado, pero a cambio, fortaleciendo las redes sociales y culturales (aunque pre-gremiales y pre-políticas) que operan hoy localmente como expresión de las identidades múltiples.
Asimismo la descentralización del Estado (que ha operado también como descentralización de la identidad nacional) ha debilitado el espacio público englobado las esferas de lo estatal e institucional, y ha fortalecido el espacio privado vinculado a la informalidad de los grupos y comunidades locales; afectando los parámetros que encuadran históricamente el accionar del ciudadano. De ahí que los autores planteen que “se está pasando de un encuadre estructurado a otro de carácter refundacional y que, por ello, están en desarrollo formas y tipos emergentes de civilidad”[ii].
Pareciera ser que el espacio local se ha transformado en la instancia residual donde los grupos populares pueden convertirse en actores o en sujetos para -desde ahí- rediseñar proyectos de transformación social.
“Agruparse, vivir juntos “en sociedad”, permite también decidir lo que juntos, se puede y no se puede hacer. Pues la comunidad de la vida es la condición originaria del Poder. “El único factor material indispensable para la generación de poder –escribió Hannah Arendt- es el vivir unido del pueblo. Sólo donde los hombres –y las mujeres- viven tan unidos que las potencialidades de la acción están siempre presentes, el poder puede permanecer con ellos”[iii]
Creemos por lo tanto que el espacio local más allá de ser un espacio de resistencia frente al proceso de modernización capitalista, puede ser el lugar donde se avance en la constitución de sujetos a través del levantamiento de proyectos políticos en los cuales la participación sustantiva y el reconocimiento de los saberes populares permita constituir soberanía real, decidiendo que se puede o no hacer en el territorio, pero también apostando a la democracia participativa y a una nueva forma de entender el socialismo.
Para esto la democratización pendiente de la administración y gestión municipal, es un desafío -que debiera incorporar además una estrategia educativa para la participación- para que las organizaciones populares y los sujetos que se puedan ir constituyendo en el camino, puedan aprovechar esta “soberanía acotada” que dejó la marejada descentralizadora neoliberal en los territorios locales.
[i] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 308
[ii] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 308
[iii] Salazar, Gabriel; Pinto Julio. Historia Contemporánea de Chile. Volumen I. Estado, Legitimidad, Ciudadanía. Pág. 264.
Tuesday, October 10, 2006
Modelos Económicos en Chile: Una trayectoria para explicar la desigualdad actual.(parte final)
Conclusiones
“Si la sociedad del siglo XX fue se ha caracterizado como mesocrática, esto es, de clase media, basada en el trabajo; la sociedad post dictatorial debería caracterizarse como basada en la propiedad y en el orden que de ella surge, esto es, en estamentos diferenciados por lo que se posee y no, exclusivamente, por la función que se tiene en la sociedad”[i] nos indica Bengoa en su Libro la Desigualdad.
Desigualdad que es percepción que se constituye en la población chilena mediante los efectos colaterales de un modelo que maximiza la tasa de ganancia de los grandes empresarios (nacionales y extranjeros) a través la flexibilización y precarización del mercado del trabajo, la concentración y la integración vertical del capital y la no-regulación ni intervención del estado en la esfera económica.
Modelo que se caracteriza a sobreexplotación de los recursos naturales renovable y no renovables, y que permite que grandes consorcios transnacionales, tras la modernización neoliberal y las privatizaciones (tanto en la época de la dictadura y los tres gobiernos de la concertación) usufructúen de nichos económicos que en el MISI, eran de parte de Estado y que beneficiaban a grandes segmentos de la población entre 1939 y 1973 y que tenían un fin estratégico para el desarrollo del país y social más que de generación de más capital.
Modelo que está en el ADN de la Matriz de conformación Estatal. A pesar del paréntesis de 35 años del MISI y el Estado Benefactor Desarrollista y Populista; y que tienen que ver más con un acomodo y una política de contención ( según Tomás Moulian) de los liderazgos económicos de las elites, que con la intención de “desarrollar el país” ya que nuestra matriz económica habría nacido con los ojos abiertos hacia más allá de nuestras fronteras. De ahí el asalto y saqueo de las empresas estratégicas del Estado, pues la clase dominante pareciera no tener un discurso nacionalista ni desarrollistas, mas bien un discurso pendular e instrumental entre el Mercado y el Estado ¿ o a lo mejor es que Chile es sólo la elite que posee el liderazgo económico que realiza la dominación? Y el resto de la población 90% vivimos en otro país.
La modernización neoliberal ha traído también la desarticulación del campo popular. Según Salazar se ha debilitado seriamente la clase “para sí”, con lo cual los movimientos sociales serían inestables y efímeros. Los esquemas políticos y discursos de la izquierda tradicional ( que fueron vencidos en 1973) no tienen cabida en el actual mundo neoliberal, parece que se hace urgente una nueva representación ideológica, económica y de acción política para clavar “banderillas al toro Neoliberal”[ii]
En términos históricos y económicos, según Salazar, debiera desarrollarse una eclosión de una nueva etapa del proyecto de integración hacia adentro. Aunque viendo la realidad política y económica de América Latina, este esfuerzo debiera sumarse a un proceso de integración con los países vecinos, para la constitución de un bloque regional de poder, que pueda en este mundo globalizado -al menos- no ser espectador de cómo otros grupos y países siguen (como a lo largo de casi toda nuestra historia) explotando nuestros recursos naturales e imponiendo sus condiciones para seguir enriqueciéndose a costa de la pobreza y exclusión de grandes capas de nuestra población.
Pero para que pueda suceder este “milagrito”, es necesario disputarles el liderazgo político y económico a las elites y su sistema de alianzas a nivel nacional. Pero esta disputa no debiera hacerse acarreando a los marginados y excluidos por el sistema, sino que ir construyendo con ellos mediante la democratización radical de la sociedad las propuestas económicas, políticas y sociales que permitan dar la estocada de muerte, para-como dice Salazar- cortarle las orejas y el rabo al toro neoliberal.
Neltume y Panguipulli, diciembre de 2005
MDE/mde.
“Si la sociedad del siglo XX fue se ha caracterizado como mesocrática, esto es, de clase media, basada en el trabajo; la sociedad post dictatorial debería caracterizarse como basada en la propiedad y en el orden que de ella surge, esto es, en estamentos diferenciados por lo que se posee y no, exclusivamente, por la función que se tiene en la sociedad”[i] nos indica Bengoa en su Libro la Desigualdad.
Desigualdad que es percepción que se constituye en la población chilena mediante los efectos colaterales de un modelo que maximiza la tasa de ganancia de los grandes empresarios (nacionales y extranjeros) a través la flexibilización y precarización del mercado del trabajo, la concentración y la integración vertical del capital y la no-regulación ni intervención del estado en la esfera económica.
Modelo que se caracteriza a sobreexplotación de los recursos naturales renovable y no renovables, y que permite que grandes consorcios transnacionales, tras la modernización neoliberal y las privatizaciones (tanto en la época de la dictadura y los tres gobiernos de la concertación) usufructúen de nichos económicos que en el MISI, eran de parte de Estado y que beneficiaban a grandes segmentos de la población entre 1939 y 1973 y que tenían un fin estratégico para el desarrollo del país y social más que de generación de más capital.
Modelo que está en el ADN de la Matriz de conformación Estatal. A pesar del paréntesis de 35 años del MISI y el Estado Benefactor Desarrollista y Populista; y que tienen que ver más con un acomodo y una política de contención ( según Tomás Moulian) de los liderazgos económicos de las elites, que con la intención de “desarrollar el país” ya que nuestra matriz económica habría nacido con los ojos abiertos hacia más allá de nuestras fronteras. De ahí el asalto y saqueo de las empresas estratégicas del Estado, pues la clase dominante pareciera no tener un discurso nacionalista ni desarrollistas, mas bien un discurso pendular e instrumental entre el Mercado y el Estado ¿ o a lo mejor es que Chile es sólo la elite que posee el liderazgo económico que realiza la dominación? Y el resto de la población 90% vivimos en otro país.
La modernización neoliberal ha traído también la desarticulación del campo popular. Según Salazar se ha debilitado seriamente la clase “para sí”, con lo cual los movimientos sociales serían inestables y efímeros. Los esquemas políticos y discursos de la izquierda tradicional ( que fueron vencidos en 1973) no tienen cabida en el actual mundo neoliberal, parece que se hace urgente una nueva representación ideológica, económica y de acción política para clavar “banderillas al toro Neoliberal”[ii]
En términos históricos y económicos, según Salazar, debiera desarrollarse una eclosión de una nueva etapa del proyecto de integración hacia adentro. Aunque viendo la realidad política y económica de América Latina, este esfuerzo debiera sumarse a un proceso de integración con los países vecinos, para la constitución de un bloque regional de poder, que pueda en este mundo globalizado -al menos- no ser espectador de cómo otros grupos y países siguen (como a lo largo de casi toda nuestra historia) explotando nuestros recursos naturales e imponiendo sus condiciones para seguir enriqueciéndose a costa de la pobreza y exclusión de grandes capas de nuestra población.
Pero para que pueda suceder este “milagrito”, es necesario disputarles el liderazgo político y económico a las elites y su sistema de alianzas a nivel nacional. Pero esta disputa no debiera hacerse acarreando a los marginados y excluidos por el sistema, sino que ir construyendo con ellos mediante la democratización radical de la sociedad las propuestas económicas, políticas y sociales que permitan dar la estocada de muerte, para-como dice Salazar- cortarle las orejas y el rabo al toro neoliberal.
Neltume y Panguipulli, diciembre de 2005
MDE/mde.
Notas Bibliográficas
[i] Bengoa, José; Marquez, Francisca y Aravena, Susana. La Desigualdad. Págs. 24 y 25. Ediciones Sur. Segunda Edición. Noviembre de 2000
[ii] Salazar, Gabriel y Pinto, Julio. Historia Contemporánea de Chile I: “Estado, legitimidad, ciudadanía”. Ediciones LOM serie Historia. 1999. Pág. 104 , 180 y 181.
Modelos Económicos en Chile: Una trayectoria para explicar la desigualdad actual.(parte III)
Desigualdad en Chile: Los Daños Colaterales del Modelo
Según Marcel Claude “deberíamos entender que el modelo o milagro económico chileno no es el resultado de una reflexión académica, productos de años de estudio que permiten alcanzar un consenso científico. El modelo chileno no es otra cosa que un férreo sistema de creciente monopolización y concentración económica, basado fundamentalmente en dos fuentes de generación de riqueza: primero, el uso y sobreexplotación de los recursos naturales como la pesca, la salmonicultura, la minería o los bosques, lo cual es posible gracias al acceso gratuito que tienen las grandes empresas para su explotación; y segundo, la existencia de una mano de obra muy barata debido a la ausencia de mecanismos de protección del trabajo asalariado como es el derecho a huelga que aún no es recuperado plenamente por los trabajadores[i]”.
Para Claude, de otra manera no se explicarían las cifras del SII en las que consta que el 85% de los trabajadores tienen un sueldo inferior a los 350 mil pesos, que el 98% de la fuerza de trabajo recibe una remuneración inferior a los 890 mil pesos mensuales.
“Un profesional de clase media acomodada necesitaría –hoy en día y al menos- percibir un sueldo mensual cercano al millón y medio de pesos, para emular las condiciones de vida que tenía este mismo profesional hace treinta años, hoy, una remuneración igual o superior a esa la recibe solamente el 0.7% de los trabajadores. Esto quiere decir que la vieja clase media chilena ya no existe, es un mito urbano. Hoy sólo existe un sector pequeñísimo pero enormemente rico y una mayoría gigantesca de chilenos (cerca del 90%) que se las arregla mal y muy mal para vivir”[ii].
En Chile la perspectiva utilizada para la medición de la pobreza es la línea de pobreza, que según la Encuesta Casen establecería como límite para diferenciar entre pobres y no pobres a aquellas familias que tienen acceso a 2 canastas básicas en sectores urbano y el valor de 1.75 canasta básica[iii] en el sector rural.
Según Carlos Ruiz[iv] tomando los datos de la Casen 2003 existirían 2 millones 179 mil personas en condición de pobres no indigentes y 728 mil personas indigentes. En el caso de los pobres no indigentes necesitarían 43 mil 712 pesos en sectores urbanos y en el sector rural 29 mil 473 pesos para satisfacer sus necesidades de alimentación. En el caso de los indigentes en el sector urbano para satisfacer sus necesidades de alimentación necesitarían 21 mil 856 pesos y en el sector rural 16 mil 842 pesos.
Para Ruiz el problema es que la línea de pobreza se ha convertido en un parámetro que sólo sirve para realizar comparaciones estadísticas históricas, pero no representa los requerimientos mínimos de una persona para vivir, reduciendo en forma artificial a la población que se encuentra en situación de pobreza y de paso no dando cuanta de la cantidad real de pobres en Chile.
Estamos según Ruiz frente a una pobreza estadística que realiza una medición con pautas de consumo de 1986. Ya que una familia promedio de cuatro miembros necesitaría más de $174.848 pesos (el per cápita de pobre multiplicado por 4) para cubrir sus requerimientos alimenticios mínimos, de transporte y pago de servicios básicos. Ello suponiendo que esa familia reciba del Estado la educación y la salud y no tenga derecho a recrearse, llamar por teléfono, equipar sus viviendas, fumar o beber alcohol, ni tener una dieta variada.
Según Marcel Claude, en Nuevo Umbral de la Pobreza en Chile “los pobres son tan pobres en Chile que ni siquiera se les reconoce el derecho a ser reconocidos como tales, en la medida que puedan además de tener un ingreso para su dos mil calorías diarias, pagar agua, gas, electricidad, comprarse algún vestuario y salir de paseo alguna vez en el año. Lo que se considera como pobreza en Chile, según la interpretación que hace la Casen, es mucho más parecido a la extrema miseria, a la marginalidad total”[v]
En este documento, se estableció un umbral de satisfacción mínimo que incluya los requerimientos mínimos para satisfacer las necesidades de la vida moderna. Esta canasta de bienes requeriría de 125.767 pesos mensuales por persona.
“Definido así el Umbral e Satisfacción Mínimo, el nivel de pobreza llegaría al 80% de la población, es decir aquellos que no cubriría estas necesidades básicas llegaría a más de 12 millones de personas (12.169.040)(...) De esta manera el 80% de los chilenos no dispone del ingreso necesario para cubrir el nivel mínimo de necesidades que impone vivir y trabajar en Chile”[vi]
Carlos Ruiz, por otro lado, plantea además que la distribución del ingreso provoca que los pobres se sientan más pobres y esto se explica por la relación que existe entre que el 20% más rico posee 14,4 veces más ingresos que el 20% más pobre, desnudando la exclusión e inequidad existente en nuestro país. Para Ruiz la pobreza no sólo es carencia de ingresos, sino un fenómeno multidimensional pues hay superposición de desigualdades que generan un círculo vicioso y citando una encuesta del Hogar de cristo, otras dimensiones de pobreza aparte del ingreso serían el hambre y la falta de alimentos, carencia de empleo, carencia de vivienda, necesidades básicas no cubiertas, sentimientos de soledad, tristeza, desesperanza y vacío.
Según el coeficiente de Gini[vii] Chile tendría el séptimo lugar mundial y el tercero en América Latina con un coeficiente de 57, 1 según el informe Mundial sobre Desarrollo humano 2004 del PNUD. Como dato, expuesto por Ruiz en su articulo, “en los años 70 la modesta economía chilena pudo exhibir en el contexto regional la segunda mejor distribución del ingreso: la chilena era una de las sociedades con mayor igualdad social. Hoy, tras poco más de treinta años, Chile es el tercer país en América Latina con la peor desigualdad social”[viii]
Esta desigualdad se graficaría actualmente en que el 20% de la población más pobre participa con un 3.3% del PIB, mientras que el 20% más rico posee una participación de un 62, 2%. Ruiz en este mismo artículo indica que cada veintil equivale a 750 mil persona y que el 10% más rico poseía una participación de un 47% del PIB. También señala que el 5% más rico recibe ingresos 209 más altos que el 5% de la población más pobre.
En el año 2003 Copec (grupo Angelini) tuvo utilidades por 519 millones de dólares; Quiñenco (grupo Luksic), 300 millones de dólares y la escondida (norteamericana) $529 millones de dólares. Como contraste Ruiz señala que el 60% de los chilenos cuenta con menos de 100 mil pesos para satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna.
El mismo autor indica que existen 27 empresas que controlan el 50% del valor total de las exportaciones y 10 explican el 35,5%. Mientras que 16 grupos económicos explicarían el 80% del PIB, 4 bancos controlan el mercado financiero y para terminar con esta retahíla de datos 4 AFP manejan $4500 millones de dólares.
Según Ruiz, Chile es un país que ha crecido en promedio a un 5,5% anual durante los últimos años, pero crece con salarios bajos. El desempleo se mantiene y está caracterizado por la alta rotación, inestabilidad y una corta duración. El balance que arroja el seguro de cesantía en el año 2003, indicaría que se crearon 750 mil empleos, pero que los contratos terminados serían 670 mil, por lo tanto la creación neta de empleos sería de sólo 80 mil empleos”
Según Hugo Fazio[ix], si se examina desde la perspectiva de los trabajadores su participación en la distribución se encuentra vinculada a tres variables fundamentales: Ocupación, Salarios y Políticas Tributarias.
En lo referido a políticas tributarias, este autor plantea que el IVA es el impuesto más regresivo, dado que porcentualmente pagan más las personas de menores ingresos al destinar prácticamente la totalidad de su renta a consumo y por tanto es un factor que incide directamente en el deterioro de la distribución. Cuando este autor explicaba esta situación a inicios del 2000, no se firmaba el Tratado de libre Comercio con Estados Unidos y que significó -tras la firma de este tratado el 2004- que el IVA subiera desde un 18% a un 19%, ya que el fisco iba a dejar de percibir ingresos vía aranceles.
Fazio plantea, en el ámbito de ocupación y salarios “que el funcionamiento del mercado laboral, en las condiciones del modelo económico neoliberal, se transforma en otro factor desequilibrante en el plano distributivo (...) La flexibilidad laboral, en el lenguaje impuesto por el neoliberalismo, es eliminar en el mercado del trabajo los mecanismos regulatorios y dejar todo a merced, en los hechos de las decisiones empresariales”[x]
Para este autor, el coordinador de la carta del grupo de economista opuestos a la reforma laboral, Fernando Coloma habría sido más explicito.
“Según sus palabras el propósito de que los trabajadores negocien colectivamente desde ya es bastante discutible. Una huelga sin reemplazo, otorga mucha más presión negociadora a los trabajadores’. Y aquí está sin duda el tema de fondo. El mercado laboral es una ficción a menos que exista capacidad negociadora de los trabajadores. El aumento de la competitividad, en este lenguaje, descansa en la reproducción de las arbitrariedades de un mercado que no funciona como tal”[xi].
Según Marcel Claude “deberíamos entender que el modelo o milagro económico chileno no es el resultado de una reflexión académica, productos de años de estudio que permiten alcanzar un consenso científico. El modelo chileno no es otra cosa que un férreo sistema de creciente monopolización y concentración económica, basado fundamentalmente en dos fuentes de generación de riqueza: primero, el uso y sobreexplotación de los recursos naturales como la pesca, la salmonicultura, la minería o los bosques, lo cual es posible gracias al acceso gratuito que tienen las grandes empresas para su explotación; y segundo, la existencia de una mano de obra muy barata debido a la ausencia de mecanismos de protección del trabajo asalariado como es el derecho a huelga que aún no es recuperado plenamente por los trabajadores[i]”.
Para Claude, de otra manera no se explicarían las cifras del SII en las que consta que el 85% de los trabajadores tienen un sueldo inferior a los 350 mil pesos, que el 98% de la fuerza de trabajo recibe una remuneración inferior a los 890 mil pesos mensuales.
“Un profesional de clase media acomodada necesitaría –hoy en día y al menos- percibir un sueldo mensual cercano al millón y medio de pesos, para emular las condiciones de vida que tenía este mismo profesional hace treinta años, hoy, una remuneración igual o superior a esa la recibe solamente el 0.7% de los trabajadores. Esto quiere decir que la vieja clase media chilena ya no existe, es un mito urbano. Hoy sólo existe un sector pequeñísimo pero enormemente rico y una mayoría gigantesca de chilenos (cerca del 90%) que se las arregla mal y muy mal para vivir”[ii].
En Chile la perspectiva utilizada para la medición de la pobreza es la línea de pobreza, que según la Encuesta Casen establecería como límite para diferenciar entre pobres y no pobres a aquellas familias que tienen acceso a 2 canastas básicas en sectores urbano y el valor de 1.75 canasta básica[iii] en el sector rural.
Según Carlos Ruiz[iv] tomando los datos de la Casen 2003 existirían 2 millones 179 mil personas en condición de pobres no indigentes y 728 mil personas indigentes. En el caso de los pobres no indigentes necesitarían 43 mil 712 pesos en sectores urbanos y en el sector rural 29 mil 473 pesos para satisfacer sus necesidades de alimentación. En el caso de los indigentes en el sector urbano para satisfacer sus necesidades de alimentación necesitarían 21 mil 856 pesos y en el sector rural 16 mil 842 pesos.
Para Ruiz el problema es que la línea de pobreza se ha convertido en un parámetro que sólo sirve para realizar comparaciones estadísticas históricas, pero no representa los requerimientos mínimos de una persona para vivir, reduciendo en forma artificial a la población que se encuentra en situación de pobreza y de paso no dando cuanta de la cantidad real de pobres en Chile.
Estamos según Ruiz frente a una pobreza estadística que realiza una medición con pautas de consumo de 1986. Ya que una familia promedio de cuatro miembros necesitaría más de $174.848 pesos (el per cápita de pobre multiplicado por 4) para cubrir sus requerimientos alimenticios mínimos, de transporte y pago de servicios básicos. Ello suponiendo que esa familia reciba del Estado la educación y la salud y no tenga derecho a recrearse, llamar por teléfono, equipar sus viviendas, fumar o beber alcohol, ni tener una dieta variada.
Según Marcel Claude, en Nuevo Umbral de la Pobreza en Chile “los pobres son tan pobres en Chile que ni siquiera se les reconoce el derecho a ser reconocidos como tales, en la medida que puedan además de tener un ingreso para su dos mil calorías diarias, pagar agua, gas, electricidad, comprarse algún vestuario y salir de paseo alguna vez en el año. Lo que se considera como pobreza en Chile, según la interpretación que hace la Casen, es mucho más parecido a la extrema miseria, a la marginalidad total”[v]
En este documento, se estableció un umbral de satisfacción mínimo que incluya los requerimientos mínimos para satisfacer las necesidades de la vida moderna. Esta canasta de bienes requeriría de 125.767 pesos mensuales por persona.
“Definido así el Umbral e Satisfacción Mínimo, el nivel de pobreza llegaría al 80% de la población, es decir aquellos que no cubriría estas necesidades básicas llegaría a más de 12 millones de personas (12.169.040)(...) De esta manera el 80% de los chilenos no dispone del ingreso necesario para cubrir el nivel mínimo de necesidades que impone vivir y trabajar en Chile”[vi]
Carlos Ruiz, por otro lado, plantea además que la distribución del ingreso provoca que los pobres se sientan más pobres y esto se explica por la relación que existe entre que el 20% más rico posee 14,4 veces más ingresos que el 20% más pobre, desnudando la exclusión e inequidad existente en nuestro país. Para Ruiz la pobreza no sólo es carencia de ingresos, sino un fenómeno multidimensional pues hay superposición de desigualdades que generan un círculo vicioso y citando una encuesta del Hogar de cristo, otras dimensiones de pobreza aparte del ingreso serían el hambre y la falta de alimentos, carencia de empleo, carencia de vivienda, necesidades básicas no cubiertas, sentimientos de soledad, tristeza, desesperanza y vacío.
Según el coeficiente de Gini[vii] Chile tendría el séptimo lugar mundial y el tercero en América Latina con un coeficiente de 57, 1 según el informe Mundial sobre Desarrollo humano 2004 del PNUD. Como dato, expuesto por Ruiz en su articulo, “en los años 70 la modesta economía chilena pudo exhibir en el contexto regional la segunda mejor distribución del ingreso: la chilena era una de las sociedades con mayor igualdad social. Hoy, tras poco más de treinta años, Chile es el tercer país en América Latina con la peor desigualdad social”[viii]
Esta desigualdad se graficaría actualmente en que el 20% de la población más pobre participa con un 3.3% del PIB, mientras que el 20% más rico posee una participación de un 62, 2%. Ruiz en este mismo artículo indica que cada veintil equivale a 750 mil persona y que el 10% más rico poseía una participación de un 47% del PIB. También señala que el 5% más rico recibe ingresos 209 más altos que el 5% de la población más pobre.
En el año 2003 Copec (grupo Angelini) tuvo utilidades por 519 millones de dólares; Quiñenco (grupo Luksic), 300 millones de dólares y la escondida (norteamericana) $529 millones de dólares. Como contraste Ruiz señala que el 60% de los chilenos cuenta con menos de 100 mil pesos para satisfacer sus necesidades básicas y llevar una vida digna.
El mismo autor indica que existen 27 empresas que controlan el 50% del valor total de las exportaciones y 10 explican el 35,5%. Mientras que 16 grupos económicos explicarían el 80% del PIB, 4 bancos controlan el mercado financiero y para terminar con esta retahíla de datos 4 AFP manejan $4500 millones de dólares.
Según Ruiz, Chile es un país que ha crecido en promedio a un 5,5% anual durante los últimos años, pero crece con salarios bajos. El desempleo se mantiene y está caracterizado por la alta rotación, inestabilidad y una corta duración. El balance que arroja el seguro de cesantía en el año 2003, indicaría que se crearon 750 mil empleos, pero que los contratos terminados serían 670 mil, por lo tanto la creación neta de empleos sería de sólo 80 mil empleos”
Según Hugo Fazio[ix], si se examina desde la perspectiva de los trabajadores su participación en la distribución se encuentra vinculada a tres variables fundamentales: Ocupación, Salarios y Políticas Tributarias.
En lo referido a políticas tributarias, este autor plantea que el IVA es el impuesto más regresivo, dado que porcentualmente pagan más las personas de menores ingresos al destinar prácticamente la totalidad de su renta a consumo y por tanto es un factor que incide directamente en el deterioro de la distribución. Cuando este autor explicaba esta situación a inicios del 2000, no se firmaba el Tratado de libre Comercio con Estados Unidos y que significó -tras la firma de este tratado el 2004- que el IVA subiera desde un 18% a un 19%, ya que el fisco iba a dejar de percibir ingresos vía aranceles.
Fazio plantea, en el ámbito de ocupación y salarios “que el funcionamiento del mercado laboral, en las condiciones del modelo económico neoliberal, se transforma en otro factor desequilibrante en el plano distributivo (...) La flexibilidad laboral, en el lenguaje impuesto por el neoliberalismo, es eliminar en el mercado del trabajo los mecanismos regulatorios y dejar todo a merced, en los hechos de las decisiones empresariales”[x]
Para este autor, el coordinador de la carta del grupo de economista opuestos a la reforma laboral, Fernando Coloma habría sido más explicito.
“Según sus palabras el propósito de que los trabajadores negocien colectivamente desde ya es bastante discutible. Una huelga sin reemplazo, otorga mucha más presión negociadora a los trabajadores’. Y aquí está sin duda el tema de fondo. El mercado laboral es una ficción a menos que exista capacidad negociadora de los trabajadores. El aumento de la competitividad, en este lenguaje, descansa en la reproducción de las arbitrariedades de un mercado que no funciona como tal”[xi].
Siguiendo la línea de análisis respecto a la distribución funcional del ingreso planteada por Fazio en el 2000, un dato no menor que plantea CENDA (Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo) en su informe de Indicadores Económicos Sociales, es la evolución de las remuneraciones y la productividad desde la década del 90 hasta el año 2005.“Si las remuneraciones crecen por debajo de la productividad ello significa que aumentan por encima de estas variables los denominados excedentes de explotación, es decir, las ganancias del capital e ingreso de los rentistas. De ser así, como acontece en Chile, ello conduce a un deterioro en la distribución funcional del ingreso, es decir, la distribución del ingreso entre capital y trabajo. La distribución funcional del ingreso, por otra parte, determina en lo fundamental la distribución del ingreso en general de la sociedad. Luego, mientras mayor sea la distancia entre el crecimiento de los salarios y la productividad, mayor es el deterioro de la distribución del ingreso”[xii].
Notas Bibliográficas
[i] Claude, Marcel. Modelo Económico y desigualdad social en Chile. En http://www.rebelion.org/ sección Chile. 5/12/2005
[ii] Claude, Marcel. Modelo Económico y desigualdad social en Chile. En http://www.rebelion.org/ sección Chile. 5/12/2005
[iii] Claude, Marcel. La CEPAL establece una canasta básica de alimentos como la representación de un consumo de energía endosomático equivalente a 2.176 Kcal. Determinación del nuevo umbral de la pobreza para Chile ( una aproximación desde la sustentabilidad). Fundación Terram. Junio de 2002.
[iv] Ruiz Encina, Carlos. ¿Crecimiento con Igualdad para el Bicentenario? Sección Sociedad, Análisis del Año 2004. Departamento de Sociología de la Universidad de Chile. Los textos de Ruiz fueron utilizado en el trabajo Chile 2005: Distribuyendo con Igualdad la Pobreza del autor del presente articulo, que fue presentado en el seminario “Pobreza y estrategias de intervención” y del cual se extrajeroneron las citas y la información que se expone en el presente ensayo.
[v] Claude, Marcel. Nuevo Umbral de la pobreza en Chile. Fundación Terram. Junio de 2002. Pág.13
[vi] Claude, Marcel. Nuevo Umbral de la pobreza en Chile. Fundación Terram. Junio de 2002. Pág.13
[vii] Este coeficiente se utiliza para medir los niveles de desigualdad en un país. Toma el valor 0 si existe una perfecta igualdad y el valor 100 si existe una perfecta desigualdad entre los ingresos de las personas.
[viii] Ruiz Encina, Carlos. ¿Crecimiento con Igualdad para el Bicentenario? Sección Sociedad, Análisis del Año 2004. Departamento de Sociología de la Universidad de Chile. pág 44.
[ix] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 47 y siguientes.
[x] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 50 y siguientes.
[xi] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 50 y siguientes
[xii] Cenda, Centro de Estudios Alternativos para el Desarrollo Alternativo. Chile: Indicadores económicos Sociales Cenda (I.E.S.C) Julio de 2005. Pág.4
[i] Claude, Marcel. Modelo Económico y desigualdad social en Chile. En http://www.rebelion.org/ sección Chile. 5/12/2005
[ii] Claude, Marcel. Modelo Económico y desigualdad social en Chile. En http://www.rebelion.org/ sección Chile. 5/12/2005
[iii] Claude, Marcel. La CEPAL establece una canasta básica de alimentos como la representación de un consumo de energía endosomático equivalente a 2.176 Kcal. Determinación del nuevo umbral de la pobreza para Chile ( una aproximación desde la sustentabilidad). Fundación Terram. Junio de 2002.
[iv] Ruiz Encina, Carlos. ¿Crecimiento con Igualdad para el Bicentenario? Sección Sociedad, Análisis del Año 2004. Departamento de Sociología de la Universidad de Chile. Los textos de Ruiz fueron utilizado en el trabajo Chile 2005: Distribuyendo con Igualdad la Pobreza del autor del presente articulo, que fue presentado en el seminario “Pobreza y estrategias de intervención” y del cual se extrajeroneron las citas y la información que se expone en el presente ensayo.
[v] Claude, Marcel. Nuevo Umbral de la pobreza en Chile. Fundación Terram. Junio de 2002. Pág.13
[vi] Claude, Marcel. Nuevo Umbral de la pobreza en Chile. Fundación Terram. Junio de 2002. Pág.13
[vii] Este coeficiente se utiliza para medir los niveles de desigualdad en un país. Toma el valor 0 si existe una perfecta igualdad y el valor 100 si existe una perfecta desigualdad entre los ingresos de las personas.
[viii] Ruiz Encina, Carlos. ¿Crecimiento con Igualdad para el Bicentenario? Sección Sociedad, Análisis del Año 2004. Departamento de Sociología de la Universidad de Chile. pág 44.
[ix] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 47 y siguientes.
[x] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 50 y siguientes.
[xi] Fazio, Hugo. La Transnacionalización de la economía chilena, Mapa de la extrema riqueza al año 2000. Ediciones Lom, Colección Sin Norte. Marzo de 2000. Págs 50 y siguientes
[xii] Cenda, Centro de Estudios Alternativos para el Desarrollo Alternativo. Chile: Indicadores económicos Sociales Cenda (I.E.S.C) Julio de 2005. Pág.4
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